本文以德国为例， 具体分析德国的公立型机构——青少年事务局在社会工作领域的核心统领作用，并思考对我国有何启示。

在社会工作领域，人员（如社会工作者）、机构、财政来源、法律保障、社会政策都是确保社会工作服务得以顺利进行的前提条件。其中，机构是具体承担社会工作规划和服务的组织、单位和场所，离开机构，社会工作者便无法从事社会工作这一职业。粗略划分，社会工作机构可分为官方机构和非官方机构，它们各自承担着不同角色和任务。本文以德国为例， 具体分析德国的公立型机构——青少年事务局在社会工作领域的核心统领作用，并思考对我国有何启示。

德国社会工作体系的特点

德国是一个保守型福利国家， 强调“社会福利市场经济”的思想， 即国家和国家政策在宏观调控市场、确保公民权益、最大限度地减少社会差异和维护社会安定方面发挥着重要职能和作用。这一思想为公共政策的制定和社会服务领域的立法奠定了坚实的基础。除了国家福利性和“社会福利市场经济”思想之外， 团结互济性原则、辅助性原则和多样化原则也成为德国构建社会福利体系和社会工作体系的核心指导性原则。其中辅助性原则是尤为核心的原则，它涵盖两个层面，一个层面是自下而上的自我责任，即从个体到家庭到社会组织再到国家，自下而上，小的社会单元首先应承担起自己的责任和义务；另一个层面是自上而下的辅助和支持，即从国家到社会组织到家庭再到个体，自上而下，当小的社会单元无力自助时， 大的社会单元有责任和义务协助和支持之，但目的是协助其恢复自助功能而非取代其原有功能。

以上这些模式特点、思想和原则，使得德国的社会工作体系与自由经济型国家（如美国）相比，在构建原则、社会立法、机构合作、实践操作等方面有着本质的区别。与美国相比，德国社会工作体系的最大特点除了高度发达的社会工作立法以外，还体现在国家在整个社会工作体系中的核心统领作用，如规划、管理、协调、服务、与非官方机构合作以及对其资助等。

德国的社会工作机构分为公立型机构和自由型机构两种类型，其中公立型机构主要指官方的、国家性的机构，如地方性机构青少年事务局、社会福利局等；自由型机构主要指非官方、非国家性的社会组织和机构。自由型机构又分公益性机构和营利性机构两类。德国的公益性社会工作机构大多是“福利联合会”的法律形式，强调的是公益性原则，而非自愿性原则。也就是说，公益性社会工作机构的资金来源大多为国家资助，它们在国家财政支持的前提下从事公益性社会工作服务，而不是像美国的自愿性原则那样，社会工作机构的资金主要源自个体、企业、市场的自愿捐赠或赞助。因此，在公益性原则的框架下，德国的“国家与社会工作机构之间的合作机制”更加成熟和完善， 国家在整个社会工作体系中的统领作用更加核心和突出。

《社会法典》与青少年事务局的 责任和义务

德国青少年事务局的成立有着特殊的历史背景。在该机构成立之前，存在着两个分开的工作领域， 一个是面向所有儿童青少年的“青少年服务工作”（如业余生活与体育娱乐工作，今称青少年工作），另一个是面向“问题青少年”的“青少年救助工作”（今称青少年社会工作）， 众多的社会组织（如各种福利联合会）承担着这些工作。国家之所以要设立一个专门的社会教育学- 社会工作专业性官方机构——青少年事务局，是出于两个原因：一是为了将形式多样、相对分散的社会力量聚集起来，将“青少年服务工作”和“青少年救助工作”这两个领域合为一体；二是为了应对一战和魏玛共和国时期战争遗留下来的儿童青少年问题，很多孩子在战争中失去父母，必须在家庭以外的环境中长大，国家不得不承担起这一教育责任和义务。

1922 年颁布的《帝国青少年福利法》（RJWG）对青少年事务局的设立推动很大，该法律规定每个地方政府必须设立青少年事务局。1961 年，该法律被改为《青少年福利法》（J W G）。1991 年，《青少年福利法》又被改为《儿童与青少年专业工作法》（K J H G）。之后，《儿童与青少年专业工作法》被编入《社会法典》第八部，其主要目的是对儿童、青少年及其家庭提供各种帮助和保护。与旧法律相比，其主要变化在于：摈弃了许多强制性的干预做法， 增强了预防性服务项目。国家的监督和强制特性减弱，服务和预防特性增强。工作重心由干预转向预防、由面向个体工作转向兼顾环境（尤其是对家庭的支持）。

当今，《社会法典》第八部中的《儿童与青少年专业工作法》（SGB VIII/KJHG）已成为德国社会工作领域中的核心社会工作法典。该法典的主要任务体现在两方面，即面向儿童青少年自身的工作和面向儿童青少年所处社会生态环境的工作， 而支持和协助家庭是所有工作的重心。该特点体现出其明确的社会教育学思想基础以及对儿童青少年“教育”和“成长”的科学理解，这一思想基础确定了该法典面对教育主体（即儿童青少年）以及面对环境工作的双重视角。

在德国社会工作领域中，青少年事务局的角色和作用至关重要。青少年事务局的工作范畴并不单单涉及青少年这一群体，它所面向的服务群体包括儿童青少年及其家庭。也就是说，在德国，只要是涉及儿童青少年及其家庭的所有事务， 均由青少年事务局负责。因此，它是德国社会工作领域中一个非常核心的、官方的、专业性的社会教育学- 社会工作机构。

《社会法典》第八部中的《儿童与青少年专业工作法》对青少年事务局的法律责任和义务、角色和任务都进行了详尽的规定，是其开展各项工作的法律依据，因此，其核心思想和理论基础也同样是青少年事务局的指导思想和工作方向。该法典第三条规定：公立型青少年专业工作机构（即国家）负责承担（社会工作服务的）整体责任。这一“整体责任”具体体现在以下三点：一是整体规划。国家要调查和了解儿童青少年及其家庭的整体需求，并且必须全面核查所需的服务机构和项目是否都存在。如果需要设立新的服务机构或项目，按照辅助性原则，自由型机构拥有优先选择权。也就是说，只有在自由型机构无此能力的前提下，公立型机构才可承担此项任务。但自由型机构的这种优先权并不是绝对的，它必须有能力为受助者提供最佳服务。因此， 该法典对自由型机构的资质和专业能力也提出了一定要求。二是确保多样化。国家必须确保服务机构和服务内容的多样化，使受助者和服务对象在选择服务项目时具有多样选择权，避免某一机构占据垄断地位。三是合理使用资金。要注意合理使用国家资金。比如，如果改建一个公立型机构可以少花钱，而新建一个自由型机构花费较高，这种情况下应优先考虑改建公立型机构。因此，青少年事务局的整体责任体现在：确保充分的青少年专业工作服务项目（统领者、规划者、管理者）；为自由型机构提供资助（合作者、资助者）；开发设立自己的服务项目（服务提供者）。

公立型社会工作机构的核心统领 作用及启示

由德国青少年事务局的责任和义务可见，德国公立型社会工作机构有三重角色：既是整体社会工作服务的统领者、规划者、管理者、协调者，又是直接面向个体和家庭的社会工作服务提供者，同时也是为非官方机构提供经济支持的资助者和合作者。这就意味着，在面向儿童青少年及其家庭的社会服务领域中，公立型机构承担着整体责任，它需要全面了解服务对象的需求，并确保服务机构和服务内容的存在；它需要与非官方的社会工作机构合作并为其提供经济资助；它需要直接面向服务对象提供服务。三重角色集于一身，加之法律保障， 使得公立型社会工作机构能够掌控全局，将官方和非官方力量充分集中起来，并随时规划和调整整个服务体系。

在我国，涉及儿童青少年及其家庭的服务体系，无论是官方系统还是非官方的社会力量，都极其分散。在官方层面，其服务由多个系统同时承担，如民政、妇联、共青团、工会、各种联合会和基金会的工作范畴有多重交叉之处。在社会层面， 各种民办社会工作服务机构和社会组织处于一种无序、散乱、自由发展的状态。社会工作立法的缺失， 以及官方统领机构的缺失，是造成这一局面的主要原因。老百姓有了问题，不知道该找哪个部门。而我国社会转型为儿童青少年和家庭所带来的一系列需求和挑战，需要国家和社会与之共同应对。当今的家庭不再只是一个私人领域，它的质量和状态直接关系着儿童青少年的健康成长，它的稳定和兴衰直接关系着社会安宁和社会发展。基于这一社会需求，也基于集中各种官方和非官方力量的必要性，中国急需设立一个统领性、支柱性的公立型社会工作机构，如儿童青少年与家庭局。当然，这种官方机构的设立， 又要基于社会工作立法。

（作者单位：四川大学公共管理学院）