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社会工作服务供给侧改革策略探析

齐芳 2016-04-27 11:08   中国社会工作杂志 投搞 打印 收藏

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供给侧改革属于经济学范畴概念,指从供给、生产端入手,解放生产力,提升竞争力, 促进经济发展。社会工作服务作为公共服务的重要组成部分,亦应引用经济学的供给侧改革概念。

供给侧改革属于经济学范畴概念,指从供给、生产端入手,解放生产力,提升竞争力, 促进经济发展。社会工作服务作为公共服务的重要组成部分,亦应引用经济学的供给侧改革概念,从服务供给侧的视角积极跟进措施,以进一步培育社会工作服务供给主体,逐步消解低效低质服务,降低社会工作服务成本,提高社会工作服务机构服务能力,实现社会工作服务结构优化,增加社会工作服务的有效供给, 充分发挥社会工作服务在经济社会发展中应有的功能。本文就社会工作服务如何实现供给侧改革分析梳理相应策略。

供给侧视角下的社会工作发展优势与困境

(一)发展成果

经过10 年的建设,我国社会工作服务得到了迅猛的发展。从供给侧视角观察,发展成果主要体现在以下方面。 

一是社会工作队伍不断壮大。通过全国社会工作者职业水平考试, 累计产生206358 名持证社会工作专业人才,其中社会工作师51754 名、助理社会工作师154604 名,全国范围内已初步建成一支50 万人规模的社会工作专业人才队伍。

二是社会工作服务机构从无到有,不断成长。民政部联合相关部门先后出台了《关于进一步促进民办社会工作服务机构发展的意见》和《政府购买社会工作服务的指导意见》,推动各地通过购买服务、公益创投、提供办公场所以及启动资金、落实税收优惠和直接登记政策等措施,调动社会力量兴办社会工作服务机构,积极引导广大社会工作专业人才到社会工作服务机构就业创业。目前全国范围内社会工作行业协会发展到455 家,社会工作服务机构增长至4686 家。

三是社会工作专业服务不断深化。民政领域率先建立专业社会工作制度,引入专业社会工作理念、方法与技巧,探索建立了社区、社会组织、社会工作专业人才“三社联动”和社会工作者引领志愿工作者的“两工协作”机制,推动了社会救助、灾害援助与灾后恢复重建、社区建设、留守儿童服务、老年服务等重点民生领域社会工作服务开展, 逐步带动精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮教等社会治理领域专业社会工作的发展,专业社会工作已经从城市延伸到农村, 从发达地区拓展到边远贫困地区,从少数人从事、少数人了解、少数人享有逐步发展到国家重视、群众关心、社会关注的新兴服务业态。

(二)存在的困境与问题

在社会工作服务的快速发展过程中,也遇到不少困境和问题,在一定程度上影响了其服务功能的发挥。

首先,专业人才的严重不足。从数量上来看,《国家中长期人才发展规划纲要(2010 - 2020 年)》提出“到2015 年,社会工作人才总量达到200 万人;到2020 年,社会工作人才总量达到300 万人”,现在还远远没有达到目标。从社会工作专业教育培养的人才供给来看,全国现有社会工作专业教育的高校中,招收社会工作本科生的院校有320 所, 招收社会工作研究生的院校有104 所,专科院校70 所,以本科院校平均每校每年培养毕业生100 名、研究生院校每校每年培养研究生30 名、专科院校每校每年培养专科生100 名计算,每年的社会工作专业毕业生也只有4 万人左右,远远难以满足社会对社会工作专业人才的需求。从从业人员的年龄构成来看,社会工作服务机构的从业人员普遍年轻化,根据深圳市的相关调研,社会工作服务机构从业人员平均年龄在27 岁左右,对于一些需要人生阅历和工作经验的社会工作服务项目,年轻的社会工作者们有时候就表现出难以胜任。尤其是在一些项目管理和项目运营方面,许多年轻的社工面对几十万元甚至上百万元的项目资金,因缺乏相关的管理经验,表现出能力欠缺。

其次,社会工作专业服务资金来源单一,制约了服务的发展。目前社会工作服务机构的绝大多数资金来源于政府购买服务的资金,而政府购买社会工作专业服务是一项新鲜事物,许多地方政府缺乏经验,在操作过程中,有的资金测算不足, 有的在程序上照搬工程项目招标程序,有的由政府直接委托服务,结果导致一些社会工作服务机构资金链断裂,难以持续服务;有的社会工作服务机构不得不承接合同外的额外增加的任务;有的社会工作服务机构不得不在服务中雇佣临时人员,或缩减服务内容以节约成本。这些都制约了社会工作专业服务的发展,有的甚至对社会工作专业服务在政府和公众中的公信力产生了负面影响。

最后,社会工作服务机构良莠不齐,服务无序。从社会工作服务机构资质来看,各地在社会工作服务机构登记注册方面把握的程度不一样, 有的地方只要符合民办非企业登记注册条件,就给登记了,也没有考虑社会工作服务从业人员的资质问题, 有的甚至没有一名持证社工,也注册成为社会工作服务机构。这就出现许多原来是搞心理咨询的、中介服务的、当老师的甚至是办企业的, 转身一变就成了社会工作服务机构负责人。一些转型快的,能够学习社会工作专业知识,快速将机构带上正轨,但一些转型慢的, 不知社会工作为何物,新瓶装旧酒,按原有的老思路、老模式运行, 势必将社会工作服务机构带入歧途。从服务内容来看,由于社会工作服务机构的资金来源单一,大部分依赖政府购买服务的资金,所以许多机构为了生存,只要有服务就去投标,就去承接,从儿童服务到老年服务,从军休服务到家庭服务,从妇女服务到禁毒服务, 社会工作服务机构成了万金油,好像什么服务都能承接,最终就导致服务的无序化,机构也缺乏一些可持续的品牌服务项目。

社会工作服务的供给侧改革策略

(一)培育有效的社会工作服务供给主体,优化服务供给结构

基于以上分析,笔者建议出台《社会工作服务机构管理办法》,根据相关政策法规对社会工作服务机构的资质、性质、宗旨、服务范围等给予规范。一方面,从社会工作服务机构注册开始就严格审核其从业资质和服务范围,从源头上培育和引导有效的社会工作服务供给主体。另一方面,对部分资质缺乏或者管理混乱、服务效率不高的,责令停止服务,限期整改;对同一区域内服务内容雷同的机构或者自身生存有困难的机构,鼓励合并发展;对一些不符合社会工作服务性质的机构, 建议转型发展提供其他公共服务。

(二)提高社会工作服务供给主体服务能力,增加社会工作服务的有效供给

一是要加强社会工作服务机构的人才队伍建设,除了鼓励机构通过内培外引,培养一支有社会工作专业资质的专业人才队伍之外,还要引导机构建立一支包括督导、行政管理、财务管理、项目主管、一线社工等在内的人才梯队,形成有效的合力,提供有效的社会工作专业服务。二是要引导社会工作服务机构根据地方经济社会发展和群众需求,结合自身发展优势,选择各自的服务领域,有意识地培育服务品牌,为群众提供自己的特色服务, 甚至能够根据群众需求提供定制社会工作服务菜单; 各社工机构错位竞争,群众的各类服务需求都有相应的社工机构给予提供,杜绝服务的低端重复供给,提高社会工作服务的有效性。三是引入社会工作服务标准,规范各类社会工作服务的范围、服务内容、服务程序、服务程度、服务效果等,让社会工作服务机构提供服务时有章可循,进一步提高服务效率。

(三)降低社会工作服务成本, 增强社会工作服务供给主体活力

社会工作服务的成本除了用在人力资源、服务对象和服务过程中的成本之外,还有一大部分用在行政管理成本和赋税成本方面。由于社会工作服务机构属于民办非企业, 目前是按照财政部、国家税务总局联合发布的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》(财税〔2014〕13 号)享受相关免税政策, 但许多社会工作服务机构依然需要缴纳企业所得税、营业税、增值税、教育附加税等各种税收。有的本身属于政府购买公共服务的资金,打到机构账户上,政府还要征收企业所得税。另外,机构本身没有盈利, 但因为有些项目需要跨年执行,年底机构账户上显示有资金结余,就要征收增值税,这些对本来资金来源就比较单一的社会工作服务机构而言,成了一个比较大的成本负担。因此,建议根据我国相关政策法规, 尽快出台社会工作服务机构税收减免办法,以降低社会工作服务成本, 增强社会工作服务机构活力。

(四)加大对社会工作服务供给的支持力度,提高社会工作服务机构供给能力

社会工作服务的资金来源绝大部分来自于政府购买服务。尽管已经有国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、民政部等部门出台的《关于进一步促进民办社会工作服务机构发展的意见》和《政府购买社会工作服务的指导意见》以及各地方政府出台的相关文件作指导,各地也在积极尝试通过政府购买服务的方式支持社会工作服务机构为社会提供相关公共服务,但在具体的执行过程中, 却存在项目估价随意、招标流程不规范、资金拨付不及时、基层执行人员不理解等困难和问题,影响了社会工作服务的有效供给。因此, 建议一方面将政府购买社会工作服务的资金列入各级政府每年的财政预算,加大对社会工作服务的支持力度;另一方面根据相关政策法规, 各地研究出台《政府购买社会工作服务实施细则》,从项目估价、招标流程、资金拨付程序、项目监管和评估等方面进一步规范政府购买社会工作服务的相关工作,促进社会工作服务的有效提供。

(五)完善“三社联动”机制, 提升社区社会工作服务供给效率

从社会工作服务供给的主体来看,社区居委会也是社会工作服务的重要提供方。目前许多社区工作者通过学习或考取社会工作者职业水平证书,转型成了持证社工,在基层社区开展了多样化的社会工作专业服务。但也存在着社区工作人员虽然成了持证社工,但工作依然按部就班,持证与不持证没有什么两样,无法发挥其专业作用,社区居委会的社会工作专业服务供给效率没有提高。因此,建议进一步完善“三社联动”机制,以社区为平台, 社会组织为载体,社会工作专业人才为支撑,明确社区居委会、社会组织和社会工作专业人才的各自定位,社区居委会充分发挥自身持证社区社会工作者的能动性,提高基层社会服务的社会工作专业性;社会组织加强与社区居委会的合作, 双方建立有效的合作机制,联合开展有效的社会工作专业服务;社会工作专业人才充分利用社区居委会与社会组织提供的服务平台,发挥专业特长,为居民提供专业化的社会工作服务,彻底克服社区居委会、社会组织和社会工作专业人才联而不动、各自为政的毛病。

(六)加强需求侧分析,提高社会工作服务供给的精准度

目前社会工作服务供给尚存在服务盲目、重形式轻内容、重数量轻质量等问题,社会工作服务的精准度不高。有的过度注重形象工程, 做表面文章,为了迎合上级检查,一味搞宣传张贴栏、展板,每次服务照了相,上了墙,就算完成了任务,成了照相服务;有的只关注做了多少个案, 开了多少个小组,组织了多少次活动, 对服务程序和方法的科学性缺乏思考,对服务对象的改变、社会关系的改善和社会风气的改良等质量上的评估缺乏手段和重视,导致社会工作服务供给的精准度不高。为此, 建议从政府层面在设计政府购买服务项目时,就结合当地经济社会发展和群众需求,做好需求侧分析, 科学设计政府购买的相关服务项目, 引导社会工作服务机构提高服务供给的精准度;社会工作服务机构在承接相关服务项目时,根据项目指引,进一步加强服务对象需求调研和分析,根据分析结果细化服务方案和服务策略,并拟定质量评估标准,提高服务供给的精准度。

(作者系重庆城市管理职业学院社会工作研究中心副主任、副教授)


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