原标题：社会治理背景下城市社区“四社联动”机制研究

党的十八届三中全会提出“创新社会治理”的改革任务，习近平总书记强调“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”。社区是社会的基本单元，是加强和创新社会治理的基础平台。探索实践“以社区为服务平台，以社会组织为服务载体，以社会工作为服务手段，以社区志愿服务为有益补充”的“四社联动”机制，是贯彻落实习近平总书记把创新社会治理的重心落到城乡社区重要指示的具体行动，是发挥基层各类组织各类力量联动协同、实现多元化参与治理的有效途径，是改进政府提供公共服务方式、增强城乡社区服务功能、完善社区服务体系的有力措施，对新形势下创新社区治理、提升公共服务能力、促进社会和谐具有十分重要的意义。

社会治理的内涵

十八届三中全会提出的“社会治理”概念，不是对原有的“社会管理”的简单升级，而是对多年来推进社会建设、处理社会矛盾、社会问题经验与教训的吸取和总结，体现了党对社会建设规律的认识深化。社会治理的提出改变了过去“全能”政府的“大一统”管理格局，更加重视与强调党与政府的治理功能、社会的自我调节功能与居民的自治功能，是充分激发社会活力、提高多元主体共同参与能力、增强社会合力的有效方式，是对社会发展规律与新常态下社会结构变化本质的准确把握。“治理概念本身意味着重新界定社会领域中国家与社会的联系，或者说，社会治理是围绕国家与社会这一重要的权力关系而展开的，国家与社会之间的互动与相互适应决定了社会治理的内在形态。”因此要想准确把握社会治理的背景与实质，必须进一步界定“社会治理”概念，以更好地把握其内在意蕴。

在古汉语中，“社”指祭神的地方，“会”表示聚集，“社会”表示人们为祭神而集合在一起，“社会”成为人们正式聚集的、重要的公共场域。在现今语境下，结合十八届三中全会精神，“社会治理”中的“社会”可以理解为经济、政治、文化以外有关公民公共生活的部分，与经济、政治、文化并列而存。从历史上看，我国自古以来就有“治理”的提法，如《荀子·君道》：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”；《孔子成语·贤君》：“吾欲使官府治理，为之奈何？”古代的“治理”主要是指治国理政，体现了中国传统社会的治理架构与根本方式，但我们并不能简单地理解中国传统社会不存在一定的自主性。费孝通先生通过研究乡土中国认为，我国传统社会实质上实行的是“双轨政治”，即中央集权的专制体制和地方自治的民主体制，形成了自上而下与自下而上的双轨运行路径，中央集权达至县，县以下按照宗法伦理的方式进行自治管理，形成一个特殊的阶层——乡绅，显然这种自治具有明显的宗族伦理色彩，与现代的法治框架之下的“治理”有着本质的区别。

我们现在所使用的“治理”一词的含义，其来源主要是governance，而非中国古代的“治理”。 Governance一词源于古拉丁语和古希腊语，原意是控制、指导、操纵。自从1989年世界银行在对撒哈拉以南非洲的研究报告中首次使用“治理危机”一词后，“治理”在政治学、管理学和行政管理学领域得到广泛的应用，出现了新的涵义。1995年联合国全球治理委员会发表的《我们的全球之家》研究报告对“治理”定义做了论述：“治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。即“治理”是在法治框架之下，以协调为核心的多元主体参与的合作与协同的过程，它坚持共识、共治、共享的核心理念，强调主体与主体间权力的相互依赖，不只是局限于政府的权威，而是要引入多元主体的力量共同参与，厘清政府参与角色，促进政府与市场主体、政府与社会组织、政府与社会成员之间的协商合作,寻求一种通过调动各主体力量与资源达到“善治”的社会体制。

十八届三中全会赋予“治理”中国特色的全新内涵，是指在党的领导和政府的主导下，政府、社会和市场等多元主体共同协商协作，不断增进公共福祉的动态过程。这一新内涵既汲取了西方治理理论的合理内核，又保留了中国特色，是对治理理论的继承和发展。

综上，社会治理是指在党的领导和政府的主导下，多元主体依法协商协作共同参与解决经济、政治、文化以外有关公民公共生活领域内的问题，促进社会和谐发展的动态过程。社会治理强调政府及其职能部门、社会力量和公民个人之间的相互依赖与共存的关系，强调多元主体在社会治理过程中的不同定位、责任与功能。在这种背景下，引导多元主体共同参与城市社区治理，构建现代城市社区治理体系，形成社区、社会组织、社会工作和社区志愿服务联动机制的发展格局，是顺应经济社会发展、符合社会运行规律的必然要求，是推进社会治理理念、体制机制、方式方法和实现路径改革创新的必然选择。

   “四社联动”的历史沿革

“四社联动”源于“三社联动”。“三社联动”发端于上海市，最早称为“三社互动”。2004年上海市民政局提出了社区、社工、社团“三社互动”概念，并且形成了“以社区为工作平台、以社工为队伍抓手、以社团为组织载体”的工作思路。随着工作发展和认识的加深，在“三社互动”基础上，结合各地的实践经验，2013年民政部、财政部在《关于加快推进社区社会工作服务的意见》中明确提出“探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制”，同时提出“建立健全社区社会工作专业人才引领志愿者服务机制”，即“三社联动”和“两工互动”。2014年，山东省民政厅深入研究社区治理新形势，根据山东社区建设的实际，进一步对“三社联动”和“两工互动”进行了连接、协调、整合，出台《关于推进“四社联动”创新社区治理和服务的意见》，率先在全国提出建立以社区为平台、社区社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑、社区志愿者为补充的“四社联动”机制。

但是，随着对社会治理理念认识的进一步深化与“四社联动”实践的不断深入，如何定位“四社”成为一些专家学者和实践工作者争论的焦点问题。有的以政策文件为依据，认为“四社”是指社区、社会组织、社会工作专业人才和社区志愿者；有的从主体构成出发，认为“四社”是指社区居委会、社会组织和社会工作服务机构、社区志愿服务组织或社区居委会、社会组织和社会工作者、社区志愿者；还有的从具体实践出发，认为“四社”是指社区建设、社会组织建设、社会工作和社区志愿服务四项工作。2016年初，山东省民政厅在认真借鉴其他省的做法和专家学者观点的基础上，进一步对“四社联动”进行了定位，明确提出山东省的“四社联动”机制，即在党和政府的领导下，充分发挥民政部门职能作用，以社区为服务平台，以社会组织为服务载体，以社会工作为服务手段，以社区志愿服务为有益补充，促使社区多元主体协同协作、资源整合、形成合力，从而丰富社区治理资源、激发社会组织活力、强化社会工作能力、提升志愿服务水平，实现社区建设、社会组织建设、社会工作和社区志愿服务互动融合、优势互补、协调发展的基层社会治理和服务机制。（作者：田志梅    山东省民政厅基层政权处副处长）