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“五社联动”助推基层治理体系和治理能力现代化

湖北省民政厅课题组 2021-10-26 10:07   《中国民政》杂志 投搞 打印 收藏

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为提升基层治理能力,及时沉淀社区抗疫经验,湖北省民政厅抓住疫情期间浮现的两股显著社会力量——社区志愿者和社会慈善资源,引入社会慈善资金在社区开展专业社会工作服务项目,同期开展“五社联动”特色社区治理机制研究。历经一年,“五社联动”在社区的实践初具成效,“五社联动”作为一种广泛联动社会力量参与基层治理的社区治理机制在全国有了初步的版本。

日前,党中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出,要发展公益慈善事业,完善社会力量参与基层治理激励政策,创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制。为提升基层治理能力,及时沉淀社区抗疫经验,湖北省民政厅抓住疫情期间浮现的两股显著社会力量——社区志愿者和社会慈善资源,引入社会慈善资金在社区开展专业社会工作服务项目,同期开展“五社联动”特色社区治理机制研究。历经一年,“五社联动”在社区的实践初具成效,“五社联动”作为一种广泛联动社会力量参与基层治理的社区治理机制在全国有了初步的版本。

一、“五社联动”内涵和行动框架

“五社”是指社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源。“五社联动”是指以提升基层治理能力、建设“共建共治共享”的社会治理共同体为目标,坚持党建引领,社区居委会(村委会)发挥组织作用,以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为支撑、以社区志愿者为辅助、以社会慈善资源为补充的现代基层治理行动框架。

将“五社联动”定位为基层治理行动框架,意味着:第一,它是为基层治理实践提供的原则性指引,而非具体的活动要求,因此其中的行动要素组合具有更大的自由度,为实践提供了更大的创造性空间,实践者们可因地制宜地开发多种特色行动模式。第二,框架包括了五个要素,其中四个主体性要素和一个资源性要素,相应的基层治理中有两层工作内容,一是充分发展“五社”要素,社区社会组织要素相对发展更充分,社会慈善资源则是当前社区治理中最为短板的要素,下一步需要打通渠道,谋求社区内部资源盘活,外部资源引入,发展社区基金、建立社区基金会等;二是探索“五社联动”促进基层治理的具体实践机制,比如面对社区问题和工作任务,以社区优势资源要素为突破口,找到资源去应对,即扬长型基层治理思路,每个社区既定的优势要素不同,就会衍生出不同的“五社联动”实践路径。

“五社联动”作为一种基层治理行动框架,它提供了要素框架、愿景、目标和行动策略参考,以及可供借鉴的实践模式。“五社联动”的要素框架是四个主体性要素加一个资源性要素;“五社联动”的愿景是建设一种以党建为引领的专业支撑型中国特色基层治理体系;“五社联动”的目标是在基层促进多主体联动,以解决社区问题、提供居民服务、强化居民联结,实现社区善治;“五社联动”的行动策略是指一种社区优势要素渐次卷入联动的过程和方法,简称“卷联”。

二、“五社联动”的联动机制及其实践模式

通过分析“五社联动”内涵和行动框架,我们可以发现,“五社联动”在实践上可分为两个层面:一是“五社”要素本身的开发、培育和发展,解决是否有“五社”可联的问题;二是“五社”联动起来,解决社区问题、提供服务、促进社区联结,以提升社区治理能力的问题。为此,我们总结出了“五社联动”两个联动机制和三种实践模式。

(一)联动机制

对应培育“五社”和联动“五社”参与社区治理的工作,“五社联动”机制包括“联中动”和“动中联”两部分。这既是两种行动策略,也是两种工作思路,还是两个实践过程。

“联中动”是指在工作中看到“五社”要素的关联性,对“五社”进行关联性培育和发展,从社区已有较好基础的要素出发,拓展开发尚不足的要素。比如社区社会组织前期的基础比较好,许多社区通过在社区社会组织中发现社区能人来组织社区志愿服务,并进一步培育较为稳定的社区志愿者队伍或志愿服务型社区社会组织,进而在志愿者队伍的扩张中,挖掘志愿者的社会资源,引入社区,演变成可以为社区所用的社会慈善资源。反之也一样,在公益创投概念日渐普及的情况下,社会慈善资源的投入往往也带来社区外的专业志愿者,参与为社区治理谋划,比如社区微改造的公益创投项目通常就带来“城市规划+建筑设计+社区营造”等多专业联合团队入驻。

“动中联”有两层意思,一是在具体社区项目的实施中培育“五社”要素,在“动”中发展“五社”要素,而不是投入资源为培育而培育,比如在社区事务解决或社区项目实施中,需要社会慈善资源,项目负责人、社区“两委”、社工或社区志愿者就会在自己的社会网络中发布信息,延伸寻找、挖掘、链接;二是指在社区事务解决或社区项目服务中,联动“五社”是一个动态的过程,即“五社”中谁先动、先动谁,以及后继“四社”要素如何滚动卷入的这个过程。

(二)实践模式

基于过去一年湖北省“五社联动”疫后社区恢复和社区建设服务项目在32个城市社区的实践,尤其是考察其中典型社区经验,我们提出扬长型社区治理思路,提出“五社联动”的“卷联式”行动策略,并总结了三种实践模式。

1.社会组织卷联型。这是指社区中有良好的社会组织建设基础,社区社会组织蓬勃发展,社工—社区联合以社区社会组织为启动要素,依托社区社会组织开展社区志愿服务,发展志愿者、发掘志愿者骨干,进而建立志愿者队伍;社工和社区“两委”联合行动,延伸链接志愿者网络中的慈善资源要素,针对社区问题和社区服务设立项目,而这一系列项目又转而依托社区社会组织和志愿者队伍实施。由此,“五社”要素实现社工—社区“两委”联合行动,从本社区的已发展优势要素出发,撬动社区社会组织—社区志愿者—社会慈善资源接续卷入,前后相继形成“五社联动”的一种实践模式。

2.社区志愿者卷联型。这一模式主要指社区在前期志愿服务基础好的前提下,社工—社区联合行动,大力培育社区志愿文化及公益精神,建立稳定的、组织化的社区志愿服务组织以及有效的志愿服务激励机制;再以志愿型社会组织服务社区,解决社区难题,丰富社区精神文化生活,扩展建立各类娱乐型、趣缘型、学习型、服务型组织,激活社区联结的同时,链接在地的企事业单位共同开发慈善资源,投入社区志愿服务和专业服务项目,助力社区治理。由此,社工—社区联合,先启动社区志愿者要素,创新志愿者激励机制,建立志愿型组织,通过广泛发展志愿者促动社区联结,发动志愿骨干培育各类社区社会组织,搞活社区,促进社区治理,形成了一类“五社联动”实践模式。

3.社会慈善资源卷联型。这一模式是在社区前期的慈善资源开发及应用基础较好的情况下,社工—社区应社区所需联合行动,设计社区治理和服务项目,筹措或引导资源投入,发动社区社会组织和志愿者参与社区治理及社区服务。如此,形成了社区“两委”引入资源或社工开发社会慈善资源―社工联合或发动社会组织承接社区项目或开展社区服务―链接专业志愿者资源并引导社区志愿者协作或参与的行动历程。

比较来看,这三种实践模式存在共同的特征。一是以党建为引领,以社区两委为主导,社工发挥专业支撑作用,社工—社区彼此嵌合是“五社联动”实践的基础。二是在“五社联动”的思路上,皆具有扬长型社区治理思路,即基于社区既有的优势要素格局,各优势要素渐次卷入,着力于社区问题解决的过程。三是发挥社会工作的专业支撑作用是关键,“五社”联动内含了“五社”要素的发展及其激励,以及如何更有效地联动“五社”以服务于社区治理,这些都需要社工发挥专业优势进行机制设计来实现。

三、“五社联动”在推动社区善治中的成效

践行“五社联动”的基本目标在于推动基层治理体系及治理能力的现代化,实现“共建共治共享”,展现中国特色基层治理制度优势。调查数据分析显示,“五社联动”在推动多方治理体系建立、构建良好社区秩序及充分满足社区居民服务需求方面都具有显著促进作用。

(一)“五社联动”促进多方治理主体共治社区

“五社联动”囊括了各个治理主体参与共治,数据显示,“五社联动”社工项目所在社区,各主体服务总体实现广覆盖:98.87%的受访者接受过社工的服务,81.55%的受访者接受过社区服务,约三到五成的受访者接受过社会组织、其他社会资源救助以及社区自组织的服务。可见,“五社联动”形成了一个综合服务体系,各项要素在社区治理中皆有参与,其中社工发挥支撑作用。综合数据分析,得出如下结论:第一,“五社联动”框架下各个主体性要素及社会慈善资源被充分动员用于社区建设,包括但不限于受疫情严重影响人群的生活重建。第二,各个主体性要素发挥作用的程度不同,社工和社区给予最多服务,其次是社会组织;社区志愿者和社会慈善资源供应组织在社区的参与,相比之下仍是“五社联动”社区治理框架中的短板,未来有待强化。总体来说,促进其他要素的发展、提高其在社区治理中的参与度是未来的工作重点。这主要包括:第一,要继续着力开发社区志愿者,朝着多层次化、组织化的方向去发展;第二,要积极开发社会慈善资源,包括但不限于社区基金项目拓展,以及积极进行社区内部的资源发掘,接下来也可以探索建立社区基金会,支持鼓励多渠道的筹资等。

(二)“五社联动”促进构建良好的社区秩序

“五社联动”的社区治理工作思路,即广泛联动多主体参与社区治理,有助于优化社区环境秩序、制度秩序。如武汉市东亭社区作为一个老旧小区,通过发挥本社区的高级退休人力资源优势建设社区学院,依托社区退休精英组建“班长议事会”,为解决社区环境卫生、治安管理以及邻里矛盾纠纷协调等方面的问题提供智力支持和人力支持,既维护了社区秩序,也丰富了社区精神文化生活。

“五社联动”中的多元共治局面,不仅实现了社区中空间、制度有序,改善了居民生活环境,还有效促进了居民切实参与社区建制过程,加强了居民沟通,有效保障其利益表达,有助于促进善治目标达成,也有助于推动“社区共同体”的建立。

(三)“五社联动”满足了社区居民多方面服务需求

在“五社联动”基层治理框架中,多主体共同作用于疫情期间社区抗疫事务,同时也精准对接社区居民的疫后心理疏导、社会救助等需求。分析表明,五社联动在满足居民疫后各项服务需求中具有重要作用,其中既包括生理、心理不适的缓解,也包括社会关系、经济条件的改善等。自疫情到现在,受疫情影响严重的人群接受来自政府和“五社联动”服务后,大部分人合理的个性化需求得到不同程度的满足,并且状况得到改善。在身心状态改善上,表现最为突出的是,31.1%的受访者焦躁程度降低,30.3%的受访者睡眠变好,23.3%的受访者食欲发生正向变化。同时,18.8%的受访者表示生命有了希望或意义,15.4%的受访者抑郁状况改善。此外,如前所述,“五社联动”项目也促进了社区融入、社会关系和家庭关系的改善。

需要说明的是,2020年5月以来的第一批“五社联动”项目以对受疫情影响严重人群的心理疏导为主,数据显示这方面的工作表现也更为突出。此外,获得经济补贴、获得医疗救助和获得就业帮助相对较少,这并非意味着工作不到位,而是民众有依靠自身社会支持网络渡过难关的资源,以及自我恢复的力量,并非所有受疫情影响严重的居民都有借助专业力量的需求,许多人其实都有自我调适的能力。政府资源和社会慈善资源是有限的,资源的使用依据救助紧急优先和突出重点的原则。服务对象获得就业帮助相对较少,这既反映了就业市场受到疫情影响整体有所萎缩,也反映了社会工作者需要在开发岗位资源上更加努力。

(四)“五社联动”促进了社区关系建设

社区关系包括社区邻里关系、居民的社区认同感。课题组基于我国的社区行政辖区的意涵强于生活共同体意涵的现实,拓展提出了居民对政府的信任度指标。民众对居委会有“你要管我”的预期,这个“管”有两层意思,一是愿意接受依照规则的管理,二是当出现需求时民众对居委会有获得帮助的预期。正是因为社区作为行政辖区的概念,使得广泛存在的政府信任在一定程度上奠定了居民—社区关系的底色,尤其是疫情时期,社区与政府一体化行动的经验在居民认知体系中的印刻,提升了这一逻辑的可信度。

“五社联动”项目有助于疫后的社区关系重建。数据分析显示,“五社联动”促进了疫后居民的社区融入(16.5%),以及社会关系(14.9%)和家庭关系重建(4.2%)。需要说明的是,这是自我报告在这些指标上发生改善的受访者于整体样本量(n=618)的比例,而非以在这方面有需求或相关需求尚未满足的样本量为分母。即,并非所有618个受访者都有这些需求的。事实上,新冠肺炎感染者恰恰主要是在家庭支持下渡过危机的。这是我们数据收集中的一个不足,特此说明。但结合其他的数据分析,我们依然可以判断项目实施的有效性,在较大程度上回应了服务对象群体的需求。

“五社联动”服务项目的实施可有效促进社区认同感和政府信任度。课题组通过固定效应模型逐步回归分析发现,接受过社工服务者比没有接受者在社区归属感评分上高0.020,政府信任度评分高0.018。在统计意义上,是否接受社工服务一项指标对两者具有显著影响。对此数据,需要说明的是,在逻辑上,社工服务是紧密依托于整体性的“五社联动”项目展开的,社工的服务实际上是与其他要素协作开展,包括社会组织、社会慈善资源及社区志愿者等,但是社工作为服务对象的直接接触者,整个“五社联动”项目中稳定的终端服务送达者,以及服务中建立的关系,都使得服务对象“将功劳都记在社工头上”。社工的服务是有助于提升社区归属感和政府信任度的,服务递送中存在的“中介者效应”使得委托专业中介——社工来递送的效果有时要比社区和政府救助直接递送的效果更好。

来源:《中国民政》杂志

作者:湖北省民政厅课题组(课题组组长:孟志强 成员:任敏、吴斌祥、王卫民、姚韦伟、王彦蓉、胡鹏辉、罗雨笛)


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