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我国社会工作行业组织的发展现状与未来走向

2017-09-01 09:54   重庆工商大学学报(社会科学版) 投搞 打印 收藏

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自1991年中国社会工作协会、1994年中国社会工作教育协会成立以来,我国社会工作行业组织呈现出蓬勃发展的态势。尤其是2010年以后,大量行业组织在不同地域、不同层面上出现,有力地推动了社会工作事业的发展。

自1991年中国社会工作协会、1994年中国社会工作教育协会成立以来,我国社会工作行业组织呈现出蓬勃发展的态势。尤其是2010年以后,大量行业组织在不同地域、不同层面上出现,有力地推动了社会工作事业的发展。与此同时,关于我国社会工作行业组织的理论研究也日渐活跃,发表了多篇论文与调研报告。但是,关于我国社会工作行业组织的实证研究还显得很薄弱,这也正是本文作者想要弥补的。 

一、我国社会工作行业组织的发展现状

截至2015年底,全国共成立455家社会工作行业协会,比2014年增长57.4%,其中有30个省级行业协会,129个地市级行业协会,296个县级行业协会。根据我们的初步调查结果,最早成立的省级协会是广西社会工作协会(成立于1992年),次年上海市社会工作者协会、重庆市社会工作协会相继成立;进入21世纪以后,尤其是2010年以后各级社会工作行业组织才有了较大规模的成长。2016年有3家省级协会成立,分别是陕西省社会工作协会、黑龙江省社会工作学会和河北省青少年社会工作协会。下面我们就根据这些调查数据,从几个方面来分析一下我国社会工作行业组织的发展现状,以省级协会为主,兼及被选作标本的市县级社会工作行业组织。

1.从名称上看,多种多样,特色各异。

省级社会工作行业组织,以“社会工作协会”为名称的有13家,以“社会工作者协会”为名称的有4家,以“社会工作师协会”为名称的有1家,以“专业社工联合会”为名称的有1家,以“社会工作促进会”为名称的有1家,以“社会工作教育协会”为名称的有3家,以“社会工作总会”为名称的有1家。广东省比较特殊,总共建立了3个行业组织,名称也很特别,分别是“广东社会工作学会”、“ 广东省社会工作师联合会”、“广东省社会工作教育与实务协会”。

名称是一个组织身份和宗旨的外在表征,通过名称可以清晰地看出一个组织被赋予的使命。我国社会工作行业组织名称各异,正说明我国社会工作获得初步发展时期对社会工作本质的不同认知,以及不同地域行政因素的潜在影响。

2.从成立时间上看,分布也有规律。

以省级社会工作行业组织为对象进行分析,成立于1990年代的有3家,成立于2000—2009年的有7家,成立于2010年以后的有23家,呈现出加快发展的趋势。如果加入市县级社会工作行业组织的数据,这一趋势更加明显。

3.从领导层来看,行政化的特点突出。

以省级社会工作行业组织为对象进行分析,以退休党政领导为会长或秘书长的比例远远高出以专家学者为会长或秘书长的比例,这既反映出我国社会工作行业组织的发展性特征,也表明我国社会工作行业组织处于外在推动而非内在驱动的成长性特征。

4.从地域分布上看,规律不明显。

从地域分布方面来分析我国社会工作行业组织的发展现状,需要加入市县级的数据。由于我们受到某些客观条件的限制,这方面数据的收集还很不充分,只能举例说明,因而也就无法得出规律性的结论。上海、深圳、广州等地各个层级的社会工作行业组织多已健全,甚至包括街道一级,其他地区相比之下就有很大差距了。但是也有例外,山东省潍坊市于2012年11月成立市级社会工作协会,之后4个市辖区及下辖的4个县级市也相继成立了社会工作协会,属于社会工作行业组织发展得比较快的地区。河北省邯郸市于2016年成立市级社会工作促进会,并且其下辖的6个县区也相继成立了社会工作促进会。

二、我国社会工作行业组织的发展逻辑

1964年,英国学者威林斯基(Wilensky)通过研究18种专门职业得出一个结论:每一种专门职业的专业化过程都是先由受薪的专职人员开始,接着是训练学校的兴起,第三步会有专业组织的形成,然后争取法律的保障与支持,最后才会以订定专业伦理守则来维持专业地位。威林斯基的这个结论并不适用于我国社会工作行业组织的发展,因为我国社会工作行业组织是先于一线社会工作者出现的,甚至是先于大规模社会工作专业教育出现的,所以说我国社会工作行业组织有着自己的发展逻辑。

我国社会工作行业组织的发展逻辑,还体现在其成长有着自己独特的道路,即以政府职能部门的外在推动为主,而非内在驱动为主。从现有的三大全国性社团来看,这一发展逻辑表现得并不明显,中国社会工作联合会的前身中国社会工作协会是由政府职能部门推动成立的,但也吸收了社会工作教育界和学术界同仁作为骨干力量,或者说是发起者。中国社会工作教育协会则属于纯粹的同仁社团,而且后来还陆续吸收了一批社会服务机构作为会员单位。中国社会工作学会则纯属于学术团体,王思斌报告说:“学会将着眼于发挥桥梁枢纽作用,优化组合学会内外智力资源,组建理论研究人才和一线实践人才合作互动,高层次领军人才、中青年骨干人才和科研辅助人才密切配合的研究团队,培养一批特色鲜明、科研创新水平和实践能力兼优的复合型人才,使社会工作研究得以深入持久,充满朝气和活力,形成高水平的研究成果,反馈和推动社会工作实践的发展。”这充分表现出了专业自觉和学科自觉的特点。

但是,当我们将目光转向省级及以下社会工作行业组织的发展状况时,就会形成不同的判断。也就是说,政府职能部门的外在推动成为社会工作行业组织发展的主动力,而行业内的自驱力明显不足。孟亚男将这种现象的形成原因归结为市场和社会的“积弱”,一方面市场发育不足的前提下,政府对市场的作用带有多重目标,设置“体制内生”的“自上而下”的行业协会不仅是为了实现部门管理向行业管理的转变,同时还成为了体制改革的缓冲器和人员分流的蓄水池;另一方面,在市场得到推动和普遍发育的前提下,市场自发的管理需求刺激了行业协会的“市场内生”,与“自上而下”的体制内生形成对照。长期的路径依赖和社会发育的不足,的确是造成我国行业协会发展的独特道路,即以政府职能部门的外在推动为主,以行业的内在驱动为辅,社会工作行业组织的发展也莫能例外。具体体现在以下三个方面:

第一,行政色彩浓厚,运行机制不够顺畅。

由于我国社会工作行业组织的发展动力多来自政府职能部门的助推甚至是主导,必然会带有浓厚的行政色彩,不仅表现在领导层的构成上,更表现在运行机制上。首先,最突出的表现是科层式的管理体制流行,将自身凌驾于社会服务机构和社会工作者之上,缺乏平等交流的机会。例如,2013年12月27日成立的安丘市社会工作协会,在成立大会上做出决议,要求在市直相关部门分别设立社区社会工作委员会、慈善救助社会工作委员会、妇女社会工作委员会、青少年社会工作委员会和企业公民社会工作委员会;在14个镇街区设立社会工作分会;在具备条件的村居(社区)设立社会工作服务站。尽管这些决议会对安丘市社会工作的发展产生相当大的推动作用,但设立的各专门社会工作委员会和社会工作服务站依然被看作安丘市社会工作协会的下属机构。而要求在14个镇街区设立社会工作分会,则直接违反了《社会团体登记管理条例》第十九条的规定即“社会团体不得设立地域性的分支机构”。这种以科层制为主的管理体制是目前大多数社会工作行业组织采用的主流模式,带有浓重的行政色彩。

其次,表现为以行政命令的方式来协调工作。中国社会工作协会副会长赵蓬奇曾指出过:“社会工作行业组织过于依赖行政部门,发展水平参差不齐,自我管理和自我发展能力还比较弱。”社会工作行业组织“过于依赖行政部门”是事实,因为目前多数社会工作行业组织都是从原有的政府职能部门转化或推动设立而来,自然离不开政府职能部门的支持与帮助。柳拯就曾指出过:“在社会工作领域,只有相关部门根据政府职能转移需要,将有关行业自律的具体工作转移给相关组织,并与之构建分工合作、密切配合的关系,社会工作行业组织才能拥有广阔的发展前景。”政府职能部门让渡权利,只是社会工作行业组织发展的一个原初动力,社会工作行业组织的自身能力建设才是根本,如果仍然运用“红头文件”的方式来处理与社会服务机构之间的关系,又如何能够摆脱得开以行政命令来协调关系的“怪圈”呢?

第二,角色定位不够清晰,服务意识薄弱。

社会工作行业组织的角色定位目前仍很不清晰,尽管这属于所有行业组织发展初期都会遇到的问题,但已经影响到了社会工作行业组织功能的发挥。说白了,就是要明确社会工作行业组织究竟是政府的助手,还是社会工作者(包括社会服务机构)的“家”?

近年来虽然有过多篇文章专题讨论社会工作行业组织的角色定位问题,总体上的感觉是倾向于将政府的助手作为第一角色。例如,“行业协会若能围绕政府中心工作,发挥自身优势,当好政府参谋,做好协调和服务工作,不仅有利于协会功能的实现,也有利于为协会发展提供良好的外部环境。”再如,“在‘政社分开’与服务型政府构建过程中,社会工作协会已然成为政府的‘挑夫’,政府将大量的公共服务职能转交给社会工作协会及其所服务的民办社会工作机构。”

对于第一种观点来说,将社会工作行业组织明确定位于政府的助手,其次才是“机构之家、社工之家”,这样的认识显然颠倒了社会工作行业组织的角色定位。第二种观点看上去比第一种观点有了很大进步,但依然将社会工作行业组织视为政府的“挑夫”,还是没有跳出政府助手的思维模式。

社会工作行业组织究竟应该如何定位呢?赵蓬奇的概括很简洁,也很实用:“协会要在社会工作的理论研究、实务探索、专业人才培育、行业组织和民办社会工作服务机构的建设上,着力推进社会工作全面发展;在联合方面,我们要发挥桥梁纽带作用,为社会工作者和社会工作组织搭建一个良好的交流和发展的平台,促进中国社会工作的健康发展。”彭善民有着近似的思路,将社会工作行业组织定位于“支持性社会组织”,“需要承担社会工作行业管理与发展的枢纽这一角色”,他还将社会工作行业组织的“枢纽”角色细分为资源枢纽、技术枢纽和意见枢纽,显示出敏锐的洞察力。其实,社会工作行业组织本质上就是一个同业组织,服务于行业内会员是其最基本的功能。

第三,经费来源渠道单一,发展后劲明显不足。

我国社会工作行业组织的发展逻辑决定了其运作模式和经费来源,就当下的情况来看,各级社会工作行业组织的经费来源都非常单一,就是政府职能部门拨款和政府购买社会工作服务。政府职能部门拨款是社会工作行业组织成立初期惟一的经费来源,而且社会工作行业组织的办公场所也要由政府职能部门提供,所以社会工作行业组织要对政府职能部门产生严重的依赖性。

随着政府购买社会工作服务的实施与深度推进,社会工作行业组织积极参与项目运作,项目资金盈余也就成为了一种很重要的经费来源。经费来源渠道的扩大,本是一件好事情,但把项目资金盈余当作经费来源渠道,会扭曲社会工作行业组织的角色定位,有可能造成社会工作行业组织与社会服务机构“抢饭吃”的不良现象,社会工作行业组织的同业组织性质受到破坏,最终失去行业认同感和组织公信力,这一点不能不警惕!

三、我国社会工作行业组织的未来走向

我国社会工作行业组织的未来走向,需要打破社会工作行业组织原有的发展逻辑,实现社会工作行业组织的角色再造与功能转型,真正成为同业组织,服务于社会工作业界。王思斌专文讨论过社会工作制度建设问题,他认为“社会工作的有效实施和社会工作事业的发展需要有效的制度作保障”,并仔细探讨了社会工作制度包括的内容,其中之一就是“社会工作群体自律和事业持续发展的制度,包括社会工作群体(机构)的专业自律,社会工作者(机构)之间的相互关系,社会工作者(机构)的社会问责,社会工作者的能力提升及完善方面的规定。”王思斌所列举的这部分内容,实际上也是社会工作行业组织的主要功能。

承接政府职能转移后释放出的某些社会服务职能,是我国社会工作行业组织的功能之一,但不应该占据主要地位,以后随着政社关系的逐步条理化而会更加降低比重。作为同业组织,社会工作行业组织的角色定位一定要清晰,这就是服务功能,为一线社会工作者和社会服务机构提供服务。具体一点讲,主要包括三个方面:(1)规范行业发展,实现行业自律。“港台地区均在行业立法的基础上,由行业协会积极组织动员服务机构商讨形成社会工作者职业守则。”[13]可以借鉴港台地区的经验,做好行业自律工作。(2)扶持社会服务机构。社会工作行业组织可以利用自身优势,在政策咨询、资源链接、信息共享、技能培训、对外交流等方面予以社会服务机构以扶持,但绝不是管理。(3)维护社会工作者的合法权益。随着社会工作实务的快速发展,社会工作者的合法权益如何得到有效保障,已经成为摆在理论界和实务界面前的一个大问题。社会工作行业组织应该在这方面有大作为,而且要作为一个主要事项来抓。

我国社会工作行业组织的未来走向,也是要走内生发展的道路。对此,柳拯曾指出过两点:一是要“赢得行业认同”,“社会工作行业组织要赢得行业认同,必须不断加强能力建设,提高社会工作专业管理和服务水平,加强对专业人才、机构的支持力度,为其提供丰富的软硬件资源支持。只有这样才能得到社会工作行业的认可与支持”;二是要“突出自身特色”,因为“我国社会工作行业组织发展必须立足我国国情,充分尊重社会工作助人利他的专业属性,在坚持配合政府开展行业管理的基本定位和专业化发展的基本方向前提下,鼓励各地根据实际探索多样化的发展道路。”其实这方面是统一的,都是在强调社会工作行业组织要走内生发展之路,努力加强能力建设。

尽管笔者前面一直在强调我国社会工作行业组织的发展逻辑,但这并不是说我国社会工作行业组织的发展不存在内驱力,一线社会工作者、高校社会工作专业教师自始就为社会工作的职业认同而努力,并在一定程度上实现了专业自觉和职业自觉。但是,要突破我国社会工作行业组织的发展逻辑,还必须打破我国社会工作行业组织的“藩篱效应”,否则是难以达成目标的。

所谓社会工作行业组织的“藩篱效应”,是指社会工作行业组织的组织架构、运行机制和组织文化都深陷于行政化模式之中,行政化的思维习惯和行为方式恰如一道藩篱严密地包裹住社会工作行业组织,使其在既有的轨道上运行而无法改变方向。“藩篱效应”的形成源于社会工作行业组织的人员构成,首先是领导层的人员构成,即如本文前面所揭示的那样,以退休党政领导为会长或秘书长的比例远远高出以专家学者为会长或秘书长的比例,退休党政领导长期积累起来的行政工作经验是牢不可破的。即便是专家学者,因其长期浸淫于“准行政化”的高等院校或研究机构,也带有鲜明行政化的思维模式和行事风格。其次,是构成社会工作行业组织主体的一线社会工作者和社会服务机构,由于社会工作实务在我国开展的时间很短,从业者多为新毕业生,尚未生成社会工作的职业知感,只能“照虎画猫”,顺从着既定的模式走下去。而新兴的社会服务机构更未形成本土化的发展路线,既在政府职能部门面前扮演着“小伙伴”的角色,又在社会工作行业组织面前扮演着“小伙伴”的角色,无法更无能力改变社会工作行业组织的运行模式。因此,要打破我国社会工作行业组织的“藩篱效应”,尚需付出艰辛的努力和较长的时间。这个问题不在本文的论述范围之内,就此打住。


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