如何正确理解和实施“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系原则

近年来一直在从事社区养老服务调研和有关工作的江汉大学特聘教授何晓玲，结合她在调研工作中了解的情况提出，从一些地方近年来的政策走向和实施举措看，一些“顶层设计”已经出现了偏差。譬如，在很多地方政府文件中出现的所谓“973”、“964”、“955”规划，把一个应该是围绕老人服务需求展开的社会养老服务有机体系人为地割裂为居家养老的老人、享受社区照顾的老人和到机构去养老的老人三个部分。她以为，出现这种偏差的根源，在于对“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”这一原则的错误解读。

那么，我们该如何去正确解读这一体系原则呢？何晓玲认为，首先，“居家为基础”绝不是眼下人们理解的90%的老人住在自己家里就是“居家为基础”了。它的内涵应该是，要打牢、做实社会养老服务体系的基础，首先要高度重视家庭以及与“家”有关的一切养老服务元素的作用，使他们得到最大化的政策优惠和社会支持。这也是面对当前的“未富先老”、面对未来的“劳动力不足”、缓解养老服务巨大需求压力的最经济、最有效的途径。

而做到“居家为基础”的关键词是“政策支持”。一是对家庭养老力量以及与家庭养老相关的邻里、近亲的守望相助，给予政策支持和制度安排；二是对以各种搭伴养老形式组成的“类家庭”，给予政策支持和法律、道义上的理解和支持；三是对与“类家庭”的组成原则相似的“亲情式”互助社区给予政策支持和相关的配套优惠政策。

其次，对“社区为依托”，不能简单理解为仅仅是社区直接为部分老人提供各项照顾和服务。目前，虽然大家已经形成一个共识，就是要打造社区为老服务平台。但是，其中的关键是要打造一个什么样的社区平台，才能托得起社区所有老人的不同服务需求？现在我们很多地方政府已建、在建或打算建的以场地资源为基础的社区养老服务中心和服务站，怎样才能让这些场地真正发挥作用，实现我们的初衷？而且，是不是每个社区都需要或者说有条件建设新场地？

她认为，“社区为依托”的关键词是“资源整合”。一是政府自身资源的整合：房屋、场地、条条块块、部门内、部门间，需要协调整合的内容不胜枚举；二是专业服务资源的整合：医疗卫生，康复护理，专业养老服务，专业餐饮、物业、家政服务，其中的重点是要划清市场与非市场的界限；三是社区养老服务的人力资源整合：现有的社区干部队伍是否能承担起养老服务的职责？专业化的老年社会工作队伍通过什么形式和途径进入到社区养老服务？老人群体自身拥有的资源如何发掘和整合？

之三，“机构为支撑”，这个机构指的是什么机构？它要支撑的又是什么？无疑在人们脑海里想到的肯定是各种养老院、福利院、老年公寓等院舍式机构。而何晓玲认为，要承担起养老服务“支撑”责任的，恰恰不是这些院舍式的专业养老服务机构。

她认为，要想让“机构为支撑”支撑起社区养老服务大厦的关键词是“培育发展”。一是要培育发展各种专业服务机构，鼓励已有专业服务机构在规模化基础上向社区延伸，如系列托养所、康复护理站、连锁餐饮、家政服务等等，以满足老人的基本生活和生存需求；二是要培育发展各种社会公益和社会活动组织，以满足老人精神文化需求；三是要培育发展能够接受政府委托、承担起各项为老服务的总协调、总落实和总监督职责的专业老年社会工作或服务机构，起到四两拨千斤的作用，成为老人心中的娘家人和主心骨。这第三种社会组织是培育发展的重中之重。

最后，她针对目前各地流行的社会养老服务居家、社区、机构“三分天下”的政策导向提出，一方面可以以老人是住在社区里（当然包括家中）还是专业院舍中划分不同政策支持重点；另一方面，应该以老人的不同身体状况、不同服务需求，整合服务项目和提供形式。

社区在养老服务中的定位和功能是什么，哪些事情应该做，应该怎样做，需要明确和明白

长期从事社区建设工作的湖北省民政厅基层政权和社区建设处副处长徐昌洪在发言中，从社区工作的角度，提出了他的见解。他认为，养老服务作为社区工作的一项重要内容，最近几年，取得了显著的成效，但依然存在不少的问题。具体表现在：一是理念落后。虽然常说“以人为本”，但在社区养老服务工作中，往往根据主观意向来开展工作，忽视老年人的需求，不知道老年人真正需要什么，所以有的就成了摆设；二是方法简单。常常“包办”、“代替”，不懂得分工与协作，即无限强化政府、社区的责任和主体作用，忽视老年人自身具有的能力和参与积极性；三是设施闲置。一些社区设立了养老服务设施，有的面积还很大，但没有什么人气，空荡荡的，与日益增长的社区养老服务需求形成了反差；四是功能单一。目前大多数的社区养老服务项目不多，走进社区日间照料室一类的养老服务场所，老人们不是看电视就是打麻将，其他的项目很少；五是队伍缺乏。在社区从事养老服务工作的主要还是政府干部、社区干部，其次是志愿者，缺乏专业的服务人才，也缺乏专业的服务组织。