社会工作在创新社会治理体系中的地位和作用

——一种基础一服务型社会治理

摘要：本文从国家治理体系和治理能力现代化的角度说明了从传统的、维稳取向的社会管理向社会治理转变的合理性；从社会工作的角度阐述了社会治理的逻辑结构：理念上的源头治理一主体上的系统治理一机制上的综合治理和原则上的依法治理，据此指出了社会工作参与社会治理的主要层面；总结了社会工作参与社会治理的基础性、服务性特点，并将社会工作参与治理概括为基础一服务型治理；认为社会治理创新首先是政府理念的创新，社会工作群体则应该通过有效服务和政策倡导来增强自己参与社会治理的能力，促进社会治理和善治。

关键词：社会治理；社会工作；基础一服务型治理

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国特色社会工作制度和模式研究”项目号：09JZD0026)，北京大学一香港理工大学中国社会工作研究中心课题“中国社会工作教育研究”的阶段性成果。        

作者：王思斌，北京大学社会学系教授，博士生导师（北京100871)。

我国进人社会快速转型的新时期、新阶段后，经济增长取得了较好成绩，人民生活特别是基本民生得到了一定改善，但是经济社会持续发展也遇到新的问题。中共中央十六届六中全会在构建和谐社会的总部署中对发展社会工作强化公共服务和社会管理给予的高度重视就反映了新的期待。近年来，政府十分关注社会管理，并期望社会工作能在其中发挥协同作用，十八届三中全会创新性地提出社会治理的治国思路，社会工作必须在新的框架下找准自己服务社会、参与创新社会治理的介入点，本文在这方面做一些初步分析。

一、从社会管理走向社会治理中的社会工作

(一)从社会管理走向社会治理是治国理念的重要发展

进人新世纪以来，我国经济仍在快速发展，但是由于国际环境压力和国内粗放式发展方式的约束，我国经济高速发展遇到了结构性的不可持续问题。在寻找刺激经济高速发展新增长点的过程中，扩大内需、加大国内投资成为“理所当然”的选择，而在此过程中追求GDP高速增长一直是各级政府和干部的巨大内在动力。这种在一定程度上受新自由主义影响的发展政策带来了对社会公平正义的伤害，贫富差距持续加大，弱势群体虽然获得一些关照但其被边缘化的程度在加深。随着GDP崇拜下对城市化、土地财政思路的选择，各种社会矛盾不断积累，官民矛盾愈加尖锐。在这种大背景下，中共中央十六届四中全会提出的“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”再次以更加集中和突出的方式提上议事议程，社会管理这一政府日常用语也成为政府和学术界关注的核心话题。

在我国改革发展处在关键时期，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷的基本判断下，社会管理的基本任务是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。这里传递的信息是社会管理就是处理各种社会问题、化解社会矛盾、保持社会稳定。在维稳思路的主导下，社会管理也就成了对地方官员所认定的“破坏稳定”行为的管理和控制，尤其是对上访、群体性事件和恶性事件的强制性管控。虽然社会管理也被赋予某种服务的含义，但是在许多实践中这种服务只是加强管理的一种手段。

实际上，对社会管理一直有不同的理解：它被理解为维稳的代名词和社会参与管理。前一种理解是强势政府的主张，即认为政府的主要职能是对社会的管理。在征地、拆迁、失业、下岗所导致的群体性事件和恶性事件突发多发的情况下，政府的首要职能就是对这些事件的强有力控制和平息，以保障社会稳定。 但是这只是一种治标的、甚至是基于政绩目标的理解。把社会管理视为社会参与管理是一种多元的、民主的、并带有治本追求的理解。这里所说的社会既包括人民闭体、也包括社会组织甚至广大民众。于是，社会管理就是相关各方共同参与的管理，其管理方式既包括强制、约束，也包括通过解决有诉求、有困难群体的问题而保持稳定，这就是服务。这样，我们所要构建的社会管理格局中的“社会协同”就既包括一般管理，也包括服务管理。事实说明，许多问题、特别是复杂的群体性问题的出现并不都是由群众方面的原因造成的，政府行为不当也是问题产生的重要原因。在这种情况下，向有诉求、有困难的群体提供服务就是一种重要的社会管理方式。应该说，按照对社会管理的双重理解，通过创新社会管理实现社会和谐与稳定是可能的。社会工作作为一种新生的社会力量也是在后者(即服务)的意义上参与社会管理的(王思斌,2012)。

在现实中，在维稳任务十分繁重、政绩考核日趋严格的情况下，许多政府官员不自觉地对社会管理理解为维稳，这也被称为传统的社会管理(李立国，2013)。这显然不利于社会问题的真正解决，也不利于对和谐社会建设的推进，甚至有可能进一步激化矛盾、埋下新的不稳定根源。面对社会问题有增无减、群众权利意识提高、网络维权作用日益增强的现实，以及全面建成小康社会的迫切任务，必须改变强制维稳的社会管理思路。社会治理概念和思路的提出在一定程度上为解决这一问题创造了条件、开辟了道路。

社会治理是相关各方在沟通、协商的基础上，基于共识而进行的对相关事务的管理，也是一种合作共治。社会治理是多方的共同治理，它强调协商、共识的达成，强调相关各方的平等参与而不是权力的行使或强制(鲍勃•杰索普，2000)。这里的“多方”不只包括在社会管理中有权力的政府部门和权力群体，也包括被治理的对象。于是，与一般行使权力的社会管理不同，社会治理希望通过相关多方协商达成共识，通过达成共识的过程和落实成为共识的解决问题的方案使复杂问题得以解决，而且是在深层次上得以解决。社会治理思路与强制性维稳在许多方面有不同。这包括：社会治理基本上不是对立冲突的思路，而是认为矛盾各方可以找到共同点予以解决;社会治理不固守有不同诉求的一方就是作对的看法，而是认为各方都有解决问题的愿望;社会治理不以权力相威胁，而是以平等协商为考虑问题的基点;社会治理不是按照某一方(主要是拥有权力方)预先设计好的步骤解决问题，而是在相互讨论和协商以至妥协中寻找解决问题的方法;社会治理不是追求问题的表面解决和冲突平复，而是通过互动、沟通、协商来达成共识，各方在认识上相互靠近，并对问题给予实质性解决。当然，即使如此，社会治理与社会管理也不是两个完全不同的概念，它们都是政府面对复杂的社会问题的反应措施，都是维护、实现社会秩序和社会稳定的措施。二者不同的是解决问题的着眼点不同，解决问题的思路和方法不同，社会治理更符合现代民主国家的惯常做法。因此可以说，社会治理是社会管理的发展和“升级版”，它是与现代国家制度和现代治理方式是连在一起的。

(二)从社会管理向社会治理转变中社会工作地位的变化

前文说明了对社会管理的两种理解:强力管理和服务性管理。在强力管理模式下，以服务困难群体、弱势群体为直接目标的社会丁作几乎没有发挥作用的空间，因为社会管理者的强力控制与社会丁作的服务观是比较对立的。可以看到某些地方政府拉着社会工作者去维稳，政府用维稳的“成果”来考核社会丁作机构，社会工作成了政府维稳的丁具，社会工作者不可能用自己的专业方法去从事服务，社会工作被异化。据说某负责社会建设的官员向负责维稳(社会管理)的上级介绍社会工作在社会管理中的作用，后者基本不理解、不知所云。在第二种理解下，社会管理被认为是社会参与的管理，这样社会工作作为社会力量的组成部分，其基本角色是协同。这里的协同是指对政府社会管理的协同。在这里，管理是明确的目标，社会工作服务只是协同的手段。政府在社会管理中是主导者，社会工作只是次要的协助者、协同者，二者的地位是明显不同的。

当向社会治理模式转变时，由于社会治理强调多元主体、平等协商、合作共治，所以社会工作的角色和地位也会发生明显变化，社会工作在社会治理中的作用将会增强。