二、社会工作在创新社会治理体制中的地位

(一)社会治理的基本理念和逻辑结构

十八届三中全会对创新社会治理体制做了全面的阐述，包括改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制等重要方面。由于社会治理涉及到多元责任主体和众多方面，各个主体的工作领域、内容和方法有不同，因此不同主体参与社会治理的内容、角度和方法也会有不同。社会工作参与社会治理体系的建构与它的独特的价值观、工作领域和方法有关，与它的具有社会合法性的职能有关。社会工作是秉持助人自助的价值观、用科学的方法帮助有需要的、遭遇生活困境的人士，解决其基本生存问题、调适其与环境的关系、促进社会正义和社会进步的活动。从社会工作的角度看社会治理体制，对社会治理的理念、方式、目标如下述理解：社会治理的基本理念是维护最广大人民的根本利益，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力，并由政府主导社会秩序建设。按照十八届三中全会的提法，社会治理的方式包括在党委领导、政府主导下，社会各方面积极参与的系统治理;运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的依法治理;强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题的综合治理; 以及标本兼治、重在治本，反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求的源头治理。

如果从切实改善民生、实现社会正义、促进社会和谐的社会发展目标来看，社会治理也有自己的逻辑结构：这就是理念上的源头治理、主体上的系统治理、机制上的综合治理和原则上的依法治理。

首先是源头治理。过去多年以维稳为目的的社会管理(有时也称治安综合治理)是救火式的和基于政绩压力的，目的不是从根本上解决问题，而是要尽快平复问题，将问题压下和不扩散，以达到维稳指标。社会治理虽然也注重治标，但更注重治本，即通过服务、“及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”，解决问题。实际上，不树立从源头解决问题的基本理念，就会头痛医头、脚痛医脚，就会滋生各种政绩行为，就会有只看眼前“成绩”不顾长远后果的“挖坑”行为，就会出现拆西墙补东墙的机会主义行为，最后会酿成更大、更严重的损害民生和社会秩序的后果。因此，从制度理念上看，坚持源头治理是第一位的。

其次是系统治理。过去的综合治理和社会管理是政府系统各部门之间的协同，以及在政府主导下单位组织、社区的配合。现在的系统治理强调政府的主导作用，同时鼓励和支持社会各方面参与。很明显，随着社会问题和社会结构的复杂化，只靠政府系统解决问题已变得越来越不可行。在解决民生问题、解决社会冲突、社会矛盾等方面，必须依靠多元主体，其中包括各种社会组织的作用，甚至包括发挥当事人的正面的积极作用。

在机制上坚持综合治理。社会治理的任务是解决现实的社会问题，并为形成健康的社会结构创造条件。维稳思路下的社会管理强调问题的尽快解决，在许多情况下使用强制性、惩罚性手段，眼前的问题解决了，但更深的矛盾积累了，这不符合建设和谐社会的长远目标，更无利于现代社会建设。社会治理重视和尊重民众的利益诉求和权益保护，强调通过强化道德约束、规范社会行为、调节利益关系、协调社会关系等社会性手段和措施解决社会问题。这里强调的不是强力维稳，而是充分运用协商、调节、道德约束等机制，尽量从和谐而不是对抗的角度去面对问题、处理问题，这是建设和谐社会的应有之义。

当然，现代社会不可能没有法制。在社会治理问题上，依法治理是整个社会治理的基本保障和社会治理体制的原则。依法治理要求治理主体遵守法律，也要求被治理事件的当事人遵守法律。在以维稳为目标的社会管理中，常常存在不依法办事的现象。政府官员面对来自民众的比较强烈的权益诉求，采取超越法律的处置手段已屡见不鲜，他们常常不顾法律而“自由裁量”。问题在高压下暂时解决了，但是不公正、甚至埋下问题根源，这也造成越维稳越不稳的现象。此外，民众也有不依法做事的现象，我国有很多人是法盲，缺乏法律意识。也有的人“得理不让人”，在社会学习的机制下信奉“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”。这些都不利于形成公平合理的处理社会问题的制度。社会治理强调依法治理，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，这是基本的社会治理原则。

最后，社会治理的目标是保障人民安居乐业、社会安定有序。创新社会治理的目的不是为了把社会控制住，不发生社会问题，而是要建构一种与现代社会相适应的有效的“自组织治理”体制机制。这里的“自组织治理”是指当社会领域甚至更宽阔领域发生问题时，政府和各种社会力量会主动启动、协商调解、化解和解决问题。很明显，这就是一种新型的、不同于强制维稳所形成的社会秩序，但它是更有活力和可持续的社会秩序。在这种制度形成的背景下，社会治理指向的最终目标是人民安居乐业。

按照社会制度理论，体制是较高层次的制度体系。社会治理体制是由一系列具体制度结合而成的，社会治理体制的建构还需要从一系列具体制度建设着手。另外，要建设现代社会治理体制，一个重要的方面就是要发展有能力参与治理的社会组织。它们应该是有活力，良好地发挥自己的基本职能，了解社会治理的制度规则，并具有充分自主性的组织。此外并非不重要的是民众权利意识、责任意识和法律意识的强化。由此看来，一个支持“善治”的社会治理体制的形成还需要诸多努力。

(二)社会工作在创新社会治理体制中的贡献和地位

可以发现，上述对社会治理体制理解是社会性的而不是政治性的。也就是说，这是从保障基本民生、妥善解决基层社会发生的利益和权益问题、促进社会和谐的角度出发的。虽然其中会有一些微观政治，但是我们并未强调冲突、权力博弈等方面。

按照上述理解，社会工作可以而且应该在创新社会治理、建构社会治理体制中发挥积极的作用。李立国(2013)在《创新社会治理体制》一文中指出：“要加强专业社会工作人才队伍和志愿者队伍建设，开展专项社会关爱行动，对流浪儿童、精神病人、艾滋病机会性感染者、吸毒人员、刑满释放人员等特殊人群进行专业心理疏导和矫治，帮助他们修复社会功能、回归社会”。这里指出社会工作对于特殊人群的服务是社会治理的重要方面，正是社会工作参与社会治理的重要领域。如果从社会治理体制的角度思考问题，那么，社会工作对创新社会治理、促进社会治理体制建设方面所发挥的空间要大得多。

从社会工作本质与社会治理体制建设相契合的角度来分析问题，构建社会治理体制可以有理念和治术之分。所谓理念是指创新社会治理体制被看成是一种理念上的重要变化，是不同于传统社会管理的新思想、新理念。所谓治术就是把创新社会治理看作是社会管理技术和手段的变化。从十八届三中全会对于创新社会治理体制的强调来看，它首先强调的是理念，这可以从与以往的不同表述中看出。从传统的、权力行使和维稳导向的社会管理转向社会治理，最根本的应该是理念的变化。理念或价值体系是社会制度的灵魂，是一种制度之所以存在、并具有合法性的基础。社会治理的基本理念是维护广大人民的根本利益和社会秩序。社会丁作的基本理念与之是相契合的。社会工作的基本理念是以人为本，帮助有需要的人士解除困扰、得以正常生活，并促进社会正义和社会进步。社会工作不是一般地谈论维护人民利益，而是着眼于困难群体、弱势群体的现实生活，运用“助人自助”的服务理念，切实解决他们的生活问题，进而促进社会公正，实现有深厚基础的社会秩序。如果从基本民生和民本的角度去理解社会治理，就会将社会治理立于坚实的民众拥护的基础之上，就能够将治标和治本有机地统一起来。

解决民众特别是困难群体、弱势群体和其他有需要群体的现实问题，也是源头治理的基本内容。毫无疑问，社会治理有解决社会冲突、社会矛盾的含义。社会转型期矛盾多发、冲突频繁且有所加剧是执政党寻求社会治理的重要原因。社会治理的本意不是服务，但是良好的公共服务和社会服务则可以从源头上减少社会冲突和社会矛盾，在冲突、矛盾出现之后也可以通过服务予以缓解和化解。因此，通过服务来进行社会治理的理念应该是社会工作对创新社会治理体制的重要献。

在实践层次上，社会工作对社会治理的贡献在于提供令服务对象和政府满意的服务。社会工作提供的服务不是某些政府官员送温暖式的恩赐，更不是为了宣扬政绩的摆样子，而是真心实意的服务。这种服务充分考虑了服务对象的需要，在工作过程中尊重受助者，并注重在服务过程中发挥受助者的能动性，增强其能力。这种帮助困难群体、弱势群体和其他有需要群体的做法，会使受助者感到温暖、获得支持和能力感。就是在遇到自以为不公正待遇的情况下，这种来自非政府的、他人的帮助，也会使其减少冲突和对抗意识，这就在某种程度上增加了和谐因素。实际上，那些承担社会治理职能的部门及官员，应该很好地反思为什么自己可能是善意的行 动并没有得到治理对象的接纳，原因可能来自管理中的权力形成的角色关系和管理者未能平等对待治理对象。社会工作在服务中强调理解、尊重、一起工作，能够在深层次上促进社会治理。

社会工作能对社会治理做出的另一个贡献是它的社会倡导或政策倡导的功能。社会工作在本质上是改良主义的，它希望通过解决困难群体、弱势群体的问题而避免各种社会风险和危机的发生，这里表现的是人本主义和人道主义的关怀。在困难群体、弱势群体的问题是由政策或制度因素造成时，社会工作就扮演着倡导者的角色，通过提供政策建议呼吁改善或改变政策，以对困难群体、弱势群体的生存状况予以整体性关注，给他们以制度性的扶助和合理待遇。当政府制定了有利于困难群体、弱势群体的政策，他们的生存状况有所改善时，基层的社会危机就有可能减少或消除。在这里，社会工作以自己的社会良知、正义感和由深人接触底层群体而获得的真实资料为基础，运用社会政策倡导的知识和方法，能够对社会治理做出重要贡献。社会丁作者(机构)介于政府(政策制定者)和民众之间，他们参与到社会治理体系之中，“吃透两头”和 利益上的相对超脱，使他们对问题有更客观、更全面、更深刻的认识，参与社会治理也更加理性。

(三)社会工作的基础一服务型治理http://www.swchina.org

在发达国家和地区，社会工作参与社会治理已经形成制度。不管是法闭主义还是社会中心主义，都对社会力量参与国家和社会治理给予很大关注。萨拉蒙(2008)对非营利组织与政府的伙伴关系的论述指出在自由主义体制下非营利组织参与社会治理的特点，社会工作群体 参与社会治理比较符合萨拉蒙的分析。

从上面的分析我们看到，社会工作作为社会系统的重要组成部分，可以参与系统治理。在政府的社会政策和社会福利制度的指导下，社会工作可以运用自己专业的工作方法，通过服务去处理困难群体、弱势群体及其他有需要群体的问题。十八届三中全会指出，要正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，要重点培育和优先发展公益慈善类、城乡社区服务类等社会组织，激发社会组织活力，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担。这就给社会丁作服务社会、参与治理开拓了巨大空间。社会工作可以有效地参与综合治理。传统的社会管理常常是以行使权力为特征的、强制性的。社会工作则通过服务合理地满足服务对象的需要，通过深人和真诚的对话找寻问题的成因，通过生态系统分析动员各种资源，建立正向的社会关系，帮助其走出困境。这是社会工作的特点，也是传统的社会管理所缺乏的。实际上，从社会治理的角度看问题，社会工作的最显著特点是源头治理。社会丁作的职能是解决问题、预防问题、促进服务对象的发展。如果预防在先，问题一旦发生就通过人性化、个别化的服务予以解决，人们就不会以激烈的方式去表达，甚至冲撞社会秩序。

由此可以做出这样的概括:在社会治理体制中，社会工作所从事的是基础一服务型治理。它有如下基本特点:第一，社会工作主要通过提供服务来参与社会治理。社会工作的天职是为困难群体、弱势群体和其他有需要的群体提供福利服务。不管是物质性的服务，还是促进人际关系的改善和心理辅导，都有利于服务对象走出困境、融人社会、增强社会内聚力、减少社会矛盾和冲突。

第二，社会工作是面对社会基层的服务。社会工作服务的基本对象是最基层的民众，是社会中的困难群体、弱势群体、特殊群体，在某种程度上他们也是利益被伤害的主要群体。社会工作服务可以向他们施以援手，解决困难、反映诉求、促进社会问题的解决。

第三，社会工作要解决的是基本民生问题。现阶段我国的社会矛盾众多，但基本民生一直是最受社会关注的问题。城乡贫困者、失依老人和儿童、失业下岗人员、残疾人和精神障碍者、失地农民和农村留守人员等群体遇到的主要问题还是基本生活问题，社会工作的职能就是协助政府更有效地解决这些民生问题，稳定他们的生活，也稳定社会秩序。

第四，社会工作力图在深层次上解决社会问题。治标不治本是人们对传统社会管理的主要批评，服务上的表面化和形式化则是对政绩冲动的政府服务的概括和质疑。社会工作的服务是深人的、综合性的，它既关注介入的结果又关注介入过程中人的改变，社会工作所追求的是深刻的改变，追求的是改变效果的稳定性和持续性。

这就是说，面向基本民众，关注基本民生问题，运用最接近基本民众的方法为困难群体和困境人士服务，社会服务与政策倡导相结合，基本民生问题的解决与人的发展和良性社会秩序的建构相联系，这就是社会工作的基础一服务型治理的基本内容与特征。