原题：社会福利领域改革转换器的生成与通用机制

——以香港整笔拨款津助制度为例

【摘要】

本文以香港整笔拨款津助制度为例，论证了改革新政出现重大波折后改革者的应对办法，即改革转换器。改革新政推行后，解决了旧矛盾，产生了比旧矛盾程度更大的新矛盾，由此引发了群体性事件。值此关口，改革者可依据四条标准判断是步入陷阱（如黄宗羲陷阱）还是必须支付的代价。在改革代价不可避免的前提下，改革者需要组合五项通用机制，生成改革转换器，将改革代价转化为社会良序。

关键词：社会福利  整笔拨款津助制度  改革代价  改革转换器  通用机制

刊物：《社会福利》（理论版）2012年第5期

作者：曾凯[1]

2001年1月，香港地区正式实行整笔拨款津助制度。十多年来，新制度的实施备受争议。2007年11月28日香港举行十年来首次的大罢工，超过三千名社会福利界同工参与，直指整笔拨款津助制度，主要诉求是“同资历同工种要同酬”及“工作年资要认可”。 2008年1月，香港劳工及福利局成立了“整笔拨款独立检讨委员会”，同年12月16日公布了《整笔拨款津助制度检讨报告》。面对改革波折，本文探讨两个问题：一是改革的代价是如何形成的，代价的性质是黄宗羲陷阱还是必须支付的；二是如果改革的代价不可避免，改革者如何避免陷阱，将社会代价转换为社会良序。

一、改革前的弊端与改革动因

香港社会福利首先是由民间志愿机构提供的，1971年4月港府全面扩大公共援助计划，到上世纪七十年代末社会保障体系初步形成。从上世纪八十年代开始，港府有规划地发展福利服务，逐步为各项政府津助的服务项目制订服务范围即人手编制标准，对大部分服务标准制订统一的津助额。由此，香港形成了政府资助、非政府机构受托提供服务的社会福利制度格局。目前接近九成的社会福利服务均由非政府机构提供。政府对开办两个以上服务单位的非政府机构的总部行政费用（即中央行政架构费用）也予以资助。在2001年以前，政府资助社会福利服务的模式主要有四种，即修订标准成本模式、模拟成本资助模式、单位资助模式和整笔拨款资助模式。前两种模式占80%。每个津助服务都有一套认可人手编制，列明职位、职级、入职条件、薪酬；职级、入职条件、薪酬与公务员相同（没有公务员的附带福利），基本体现了同工同酬。前两种模式是控制资源投入的制度，香港社会福利署（下简称社署）非常严格地控制财政资金的使用，规定了员工实际薪酬，监控了机构营运模式和财务收支。这个时期港府的财务目标是拨付“认可福利服务的实际成本”，操作路径是核定非政府机构的人手编制、薪酬水平和个别开支，着力监管资源投入。八十年代以来的这套社会福利制度体系运行多年，被诟病为“不够灵活，过于繁复，且牵涉太多行政程序”[2]，主要有五个弊端。一是行政程序过度繁复。由于实报实销，社署不得不“斤斤计较”，导致行政工作浩繁，如员工薪酬认定须核实每名员工的资历。二是资助制度生硬。为了方便管理，社署千方百计实现预算编制的标准化管理，由于资助单位超过2700个，服务需求地区差异和群体差异较大，有的服务机构个体变量大，由标准化管理形成的一成不变规则，阻碍了机构灵活有效地运用资源。三是服务资源错配。实践中，服务需求往往是跨项目、跨界别或不可预见的，自从1994年检讨青少年服务后，探索综合服务模式下的拨款被提上议事日程，但是碍于旧制度中“按认可服务拨款”的规则，前线社工只好任由服务资源错配，无法开展工作。“按认可服务拨款”本身没有毛病，问题出在生硬的拨款模式中，特别阻碍了对新服务需求的回应。四是服务机构成本意识淡薄。由于机构服务收入从资助金额中扣除，机构没有降低运行成本的动机，不乐于开源节流。五是非政府机构发育不经济。由于缺失综合服务理念，服务项目划分过细，结果受助机构的规模大体较小，做成了反规模经济效果。

于是，改革成为共识，民间机构意欲简化制度，减少不必要和繁复的行政工作；政府意欲不再就人手编制、薪酬水平及个别开支项目设定资源投入，转为监管服务质量。从1994年至2000年，经过了七年的研究商讨，考虑过不同的方案，最终协议转为“整笔拨款津助制度”，2000年12月15日得到财务委员会批准，于2001年1月正式实行。