三、改革的代价

改革新政推出后，旧的矛盾解决了，创价不菲。但是解决了旧矛盾产生了新的矛盾。原来的矛盾主要集中在政府拨款效率方面，利益调整主要在政府与服务对象之间单线进行；新政后主要矛盾集中在员工薪酬水平上，利益调整放大到多线运行，原有的单线继续存在，新增了机构与政府、机构与社工、社工与政府三条线，引发诸多新的社会矛盾。具体地说，改革付出了两个方面的四个代价。

一方面，改革追求效率，简化了制度，却产生了赢利型经纪人，导致机构与社工、政府与社工关系紧张，引发了多线型社会矛盾持续叠加

实行整笔拨款津助制度后，机构人手编制、薪酬水平和个别开支的核定权从政府让渡到机构管理层，然而新的规制措施未能跟进，未能配套出台机构员工政策或处理员工事宜的相关指引，任由机构出于储备的需要或藉此名义，形成了管理真空，出现了管理乱象：

首先，人才队伍“杂金”，一些机构不与资深社工续约，雇佣了不稳定的人力，如新手、非持证者等上岗服务，导致服务质量下降。

其次，薪酬福利“压价”，一些机构把 2000年的中点薪金标准作为社工的上限薪酬，一些机构调低社工续约薪酬和入职薪酬，一些机构无理辞退社工（“吃空饷”）， 一些机构单方面以降级或改编另一职系“逼走”定影员工（“吃差价”），一些机构以经验不足或无经验员工替代经验丰富的员工（“吃差价”），一些机构将应调高的基本薪金打折或以一次性花红或津贴形式发放给员工（“吃差价”），一些机构为拉平与服务非资助项目员工的薪水而调低薪酬（交叉补贴），一些机构削减部分员工工资满足劳动力市场紧俏员工的薪酬要求，一些机构将公积金缴交比例降到法定最低水平（5%）等等，被人诟病为“肥上瘦下”。

第三，社工转职“空龄”，出于减少薪酬开支的考虑，一些机构往往不承认社工的年资，随意设定酬薪和公积金。

代价一：机构管理层充当赢利型经纪人。上述机构乱象，使得机构管理层从服务提供者角色上异化，将大量财政性资金转化为机构的自有财力，成为隐性的居间获利者。根据杜赞奇先生的研究，借助政府力量居间谋利者称“赢利型经纪”。但对于小机构而言，往往不体现为居间获利的经纪人，而是出于中标的需要。小机构为了中标，千方百计克服自身劣势，要么集中投入人力，要么压缩行政支出，要么在价格上寻求优势，而服务成本80%以上是员工薪酬，于是压低社工薪酬成为必然选择。由于机构管理层处于承上启下的位置，既是下淋效应的始作俑者又是连锁反应的推手，其经纪人化，容易矛盾迭出：（1）引发机构与社工的矛盾。由于机构管理层代表性下降，管理层与前线社工利益疏离，严重打击了士气，直接导致员工大量流失，埋下了劳资纠纷的种子，许多社工又把责任归咎于政府。立法会 CB(2)1490/09-10(06)号文件资料显示，福利界别非政府机构的员工流失率约为15%，远高于公务员系列社工的2.5%；社会工作者总工会资料显示，有27000名员工在“一笔过拨款”前入职，2006年仍在职的只余下15000人，累计流失率为44%。据香港社会工作人力需求联合委員会统计，2009-2010年度当年流失率为3.8%[3]。（2）引起服务对象的不满。由于员工大量流失，导致机构出现专业断层，服务质量下降，引起服务对象的不满，议员质问政府，压力集团呼吁社会，把政府推向了矛盾的前端。可以说，改革后机构、社工和服务对象均有怨言，政府压力陡增，社会总福利下降了。

另一方面，改革本身追求灵活性，为此配套新设了招投标制度，并追求公平性，灵活性与公平性之间互有瑕疵，同轨磨合，“化学反应”起伏不稳，造成多重负面效应。

实行整笔拨款津助制度后，政府主导放权，机构获得了自主权，对财政资金、服务资源和人力配置享有支配权和调度权，成为招投标主体。然而机构“松绑后”与机构自求收支平衡是同步发生的，“松绑后”的机构普遍感到竞标中获得政府订单并非易事。因此在投标中考虑的因素不单是服务素质，还有收入组织、政治判断、招标方关系（社署）等等。许多机构表示，在招投标过程中机构没有议价能力，政府对机构的偏好直接影响了招投标结果。政府放权与服务招投标都是福利新政，二者要匹配，才能发生“化学效应”，产生制度正收益。

代价二：诱发了机构内部信任的断裂。由于薪酬福利“压价”，同一机构多种用工制度并存，机构投标之前未与社工有效沟通等原因，大大降低了社工的归属感，容易造成社工对机构的不信任，也容易因同工不同酬引发不同项目、不同岗位社工之间的不信任感。

代价三：侵蚀了服务机构专业价值和定位。其一，招标服务清单与投标机构的认同存在摩擦。一般情况下机构对政府列出的四类招标服务只能选择听话与合作，有偏离社工价值观和侵蚀专业性之虞。这四类服务分别是：机构认为的政府作秀服务、政府各部门或服务单位互相推卸的服务、服务对象处于不同服务机构灰色地带的服务和社会控制服务。其二，招投标工作衍生了批量行政工作，减少了社工督导为前线社工提供支援、督导的时间，令前线员工服务质量下降。其三，标书、协议书硬性规定了工作数量，由于机构员工“杂金”，派生了投机行为或“捷径”行为，满足于完成任务，避重就轻，倾向采取容易可行的办法达标。其四，招投标办法疏忽了补救性服务的特殊性，特别是危机个案、长期跟进个案和密集介入个案，标的设定的 “定期开展个案”指标不适用。前线社工反映，不能够片面追求数量，否则会大量稀释补救性服务的资源，而致服务质素下降，埋下“悲剧”发生的种子。其五，招投标工作存在追求任务数量的倾向，可能是文本格式限制，可能是16个服务质素标准的不完善，但是市民的服务需求和满足状况即服务质素的真实状况被降格以求。这些均动摇了服务机构的根基，香港一些议员、机构董事会（股东）和前线社工对此招投标制度提出警示，称此举把福利界推向“退步的福利发展观”。

代价四：产生了新的不公平（招投标）。其一，部分招标办法和条款偏好大中型机构。“邀请提交建议书”招标办法规定，社署邀请合适的非政府机构提交建议书，按照社署厘定的资助额营办某项服务。大中型机构具备拟撰建议书的优势，可以安排专门小组或聘请顾问完成。实际上制作标书的优势也有利于大中型机构赢得竞争性投标。社署评标的评分办法规定，已建立服务网络及有能力汇集现有资源的机构分值高。这又有利于大中型机构。社署意欲让小机构联盟或合作，发挥协同效应。前线社工则称机构为中标，挤占了现有（资助）项目的资源，从而影响质素。由于处在改革初期，小型机构数量较多，此举客观上缩窄了改革的受益面。其二，“邀请提交建议书”投标方式操作不公平。此招标方式被大量运用，因评分比重未公开，未规定提交建议书前“应听取员工意见”，此举被诟病“过程不公平”。新的不公平，直接导致机构对政府的不满，间接导致社工对机构的不满。