五、改革是步入陷阱还是必须支付的代价？

对比新政与旧制产生的矛盾程度，新政产生的矛盾（“四个代价”）呈放大趋势。“黄宗羲陷阱”告诉我们，过于追求简单明了，有时反而会把事情搞得更复杂。社会福利领域实施整笔拨款津助制度改革后，操作路径和方法确实简单明了，但是产生的新矛盾更加复杂，罢工事件是典型的例证。改革到了一个关口，下一步，改革是步入陷阱还是闯关变通途？判断的依据大体有四条：一是改革的方向是否正确。按照系统论原理，结构性调整是改革的方向，决定改革成败。通过调整加快原有社会福利结构转型，优化要素配置，促进社会面平稳运行。这样的改革有利于社会进步。反向的改革可能因效率越高走得越远，即使取得局部的、暂时的收益，最终仍将统统失去，甚至因高效率形成的改革幻觉而加速失去。二是丧失的旧体制优势是否可以承受。如果丧失的过大，可能形成高位势能，极容易转化为高能量的改革阻力。三是改革风险的诊断是否到位。准确判断改革的风险，有助于从中发现改革的旋钮，使得风险向收益转化，而不是恶化为改革的包袱，甚至是屏障。四是既有的改革代价发生在哪个层面。如果发生在战略层面，需要调整战略；如果发生在执行层面，需要调整策略；如果发生在操作层面，需要调整技术性措施；如果发生在作业层面，需要个别微调。属于战略性调整的，需要检视改革方向；属于非战略性调整的，需要进行“代价升级可能性”评估。多层面发生的，按照代价最小化处理原则，统筹解决，组合配套，分层应对。

（1）改革的方向是正确的，结构性调整创设了新的社会福利发展局面

香港特首曾荫权在《二零零六至零七年施政报告》中首次提出，“公共开支不超过本地生产总值20%”，在其连任的最后一次施政报告，即《二零一一至一二年施政报告》中强调这一比例是财政纪律，并希望能够保持下去。实际上曾特首的理念，自上世纪九十年代公共行政改革已经开始，他提出压低公共开支体现“小政府”理念，以捍卫低税率这一香港赖以成功的经济特色。特首不主张公共福利开支扩张，认为虽然“容易受市民欢迎”，但是“一旦过度膨胀，会变成尾大不掉”。还举例说，“自金融海啸以来，欧洲不少政府陷入公共财政危机，被迫削减开支，结果引发社会暴乱，对此我们要时刻警惕”。可见，港府推行的是效率为先的文化，担心公共开支过大，希望自由市场发挥更多的积极性；也担心福利过度引发社会动乱。相比旧津制度体系，整笔拨款津助制度令政府更易控制福利支出，便于实现特首的施政纲领。新津助制度的关节点是，受助非政府机构员工薪酬架构与公务员脱钩，由机构自主决定。这与机构财力来源结构的走向是吻合的，即逐渐摆脱对政府财政的依赖性。港府通过竞争性招标，重新配置财政资源，促进依附型社会福利机构向竞争性自主型机构转型，逐步形成新的社会福利结构，使得社会福利事业的发展更多体现社会化的本质。这与港府“小政府、低税收”的总体定位是吻合的，可以说改革的方向是正确的。截至2008-2009年度，在173家受资助非政府机构中，有162家已自愿转行整笔拨款津助模式。在整笔拨款津助制度下，这162家非政府机构在2008-2009年度获分配的总津助额，占社署该年提供的基线经常资助金总额约99%。可见，经结构性调整，新的社会福利格局已经形成，改革的成果值得肯定。

（2）改革不可避免的代价是旧体制优势丧失，但利益分配的基本面呈良性

旧体制的优势在于，社工与机构之间无薪酬福利利益裂缝，源于政府直接控制和精细监管。新体制引入市场竞争机制，重构了机构与政府之间的利益关系。社工月薪酬50万元以上的才纳入监管范围，总体上归属机构直管。为了重构政府与社工机构和专业社工的关系，罢工事件后港府启动了修复机制：一是“放水”，根据公务员薪酬调整幅度发放额外拨款，为提高机构管理和服务效率增拨奖券基金（业务改善计划），为提高机构行政能力提供额外经常资助（2008年起）；二是“扶小”，对小机构予以补助和减免，鼓励小机构拓展新服务；三是“托底”，发挥社署社工应急作用（截止2010年3月31日，社署社工2028名，占17.5%），有效减缓民间机构可能产生的服务质量与数量的波动。这些措施保证了政府与社工界之间的利益分配结构整体稳定，有效平复了体制转换过程中的改革创伤。

（3）改革的症结在于赢利型机构，改革的风险源于前线社工承受过重的改革成本，未来均可以扭转

虽然利益分配的基本面呈良性，但由于机构大都是赢利型经纪人，而不是保护型经纪人，实际产生了政府决策层不愿意看到的利益关系扭曲，这就是改革的症结所在。实行整笔拨款津助制度后，机构管理层与前线社工的利益关系从“一江水”变成上游控流下游的水系。控流关系并不必然导向“漏斗效应”。也就是说，建立社工薪酬福利增长机制与机构管理层利益没有必然冲突，可以“双赢”，关键是抑制机构管理层的利益扩张冲动。如果抑制不当，前线社工承受过重的改革成本，改革就会出现反弹，容易引发群体性事件。过重的改革成本体现在三个方面：

其一，港府推行“2000年的中点薪酬”制度，在机构操作层面，导致前线社工收入下降，令社工看淡预期，呈“负数效应”。

其二，港府实施“资源增值计划”和节约措施，此措施推波助澜，呈“减法效应”。启动整笔拨款津助制度伊始，政府即实施“资源增值计划”，后又推行节约措施，以应对沉重的财政压力和国际金融危机。政府推行节支措施，比较谨慎。首先照顾了小机构的财务困境。2000-2006年度年受助额不足300万元的小型机构（共77家）共节支5.3%，年受助额超过300万元的非小型机构节支9.3%，两类机构累计节支6.5%（见表2），从财政拨款中扣除。其次，照顾了新服务。自2008年1月1日起，所有由受资助非政府机构承办的新服务均不再受资源增值计划和节约措施影响。但是，许多非政府机构误判，认为其替政府节支了9.3%，忽略了新服务的豁免，忽略了离目标的余额2.8%（1.95亿元）款项由社署承担的事实。一些机构认为政府此举是不守信用，在制度与合约之外推行节支措施，再论2000年低基数核拨薪酬，令机构陷入财政困境。此论调在福利界罢工中起到推波助澜的作用。事实上，政府遵守了制度约定，随公务员加薪而加薪，2007年9月增拨3.3亿元港币，2008年9月增拨3.38亿元港币。客观地说，政府是基于不可预见的国际形势予以减薪，又是遵守制度合约随公务员加薪而加薪的。但民众夸大了减薪额度，忽略了加薪事实，是否是机构管理层制造了“漏斗”，抑或其他原因，值得深思。

表2：     2000-2006年受助非政府机构节支一览表