六、社会福利政策改革转换器的通用机制

在已知改革代价不可避免的前提下，统合运用次优机制实现代价转换，避免改革陷阱的技术作业过程，称为改革转换器。次优机制是基于“天然制度缺陷”的假设，任何改革措施不可能根除制度缺陷，只可能具有帕累托改进作用；任何改革不可能实现所有的目标，只能是在多重目标函数约束下找到一个相对的平衡点。当一种效率更高的制度替代一种效率较低的制度，旧制度将仍保持惯性，改革新政一定是从旧制度脱胎出来。比如本例香港社会福利改革，以整笔拨款津助制度替代修订标准成本模式、模拟成本资助模式，前者较后两者效率高。但在改革推行中，社工薪酬与公务员挂钩的旧制度特征呈现刚性，以至于港府不得不专项拨款，以保证社工薪酬与公务员加薪同步，否则引发社工界震荡。新政脱胎靠的是建立具有可行性的次优机制，次优其实是是最优解。在这套机制中，改革者必须全程激活信息和资源两大基本要素，对不可避免的改革代价采取源头阻断、停止不良反应和过程均衡的组合办法，连续技术作业，切实转换代价，使之成为合理的中介。这个中介主要发挥旋钮作用，把社会代价转换为社会良序，即改革转换器的基本功能。通常情况下，改革转换器的正常运转有赖于以下五个机制的建立。

（一）信息沟通机制，发现改革症结

香港政府为政策制订设置了严密的程序，建立了比较顺畅的信息沟通机制。信息沟通顺畅，有助于即时捕捉问题，有助于全程跟踪问题症结。首先，在政策草拟阶段，注重内部沟通。要求上层官员回复下层官员的意见，规定内部会议记录两周内必须发给有关部门。其次，在政策咨询阶段，注重多渠道咨询。开通政策发展委员会咨询、立法会咨询、社会福利咨询委员会咨询和公众咨询多条渠道。公众咨询的形式多样，既有互联网问政、绿皮书、市民论坛、“会堂会议”、“协商性民调”等咨询形式，也有利益团体及机构股东正式或非正式会议等形式。咨询后，政府一般要作出总结及回应。其三在决策执行阶段，接受议员质询，答复社团意见书，处理服务对象的投诉等等。其四，在决策后的协调与检讨阶段，注重容纳不同意见。要求政务司长全力支持持不同意见的政策局长，保证政策反诘的足够空间。借助分层沟通机制，实现了决策层、执行层、操作层和作业层之间的“上情下达”与“下情上报”，实现了政府对公众需求的迅速回应。比如。其五，在政策生命周期的全程，注重政府、社会之间“内情外报”与“外情内达”传导机制的顺畅。香港是新闻传播自由的社会，对政府高层决策了解真实情况起到非常重要的作用。据《香港新闻媒介表现研究》报告[7]，香港媒体报道中，平均有四成的报道曾引用政府官员意见，不到两成的报道曾引用公司企业及商界人士的意见，差不多两成的报道曾引用专家学者的意见，两成曾引用普通市民的意见。批评报道比例最高的两份报纸──《东方日报》及《苹果日报》，分占读者比例最高的前两位，两者总量高达读报人口72%，而主要的批评对象是本地政府及有关管治架构。其中《苹果日报》的报道经常引用普通市民的意见，超过三成。

（二）资源配置机制，提供全程摄能

为有效解决社会问题，需要有效配置公共资源，配置的方式是提供高质量、低成本的公共物品。这在西方发达国家政府推行“新公共管理”的实践中得到证明。西方的重要发现是：“行政能力是一种非常重要的竞争性资源”，“公共服务领域存在市场”。长期以来，行政能力建设以权威为中心，不可避免地产生过度干预市场和不够透明的弊端，出现政府失灵现象。为矫枉过正，人们借助市场的力量促进政府走向灵活、高效和廉洁发展的轨道。但是，市场的力量也不可迷信，它可能损害公平、正义，它提供公共品同样存在低效率的情况，使得政府丧失社会责任。如何控制好政府与市场这两支最基本的力量，西方发达国家开出的药方是“合约制政府”，把合约作为公共治理的中心。政府及其部门位居“掌舵者”，把公共产品和服务供给的“划桨”任务委托给代理人，代理人（执行代理机构或购买机构或管制机构）又可把供给任务具体化，委托给企业、非政府组织、事业单位完成（生产）。掌舵者与划桨者，划桨者与生产者之间委托的形式是“协议”，委托的方式可以是招标、竞标也可以是允诺性合约和意向性合约。合约成立的前提是竞争，大体有四种形式：一是国有（公营）组织和私营组织竞争，迫使国有组织表现得跟私营组织一样好[8]；二是政府以购买服务的形式，迫使私营组织之间进行竞争；三是促进国有组织内部竞争，比如学校之间、医院之间的竞争；四是以权力下放的形式促进地方政府之间竞争。在竞争过程中，中标组织为了获得自身利润（盈余）最大化，不得不采取有效措施提高生产效率，降低营运成本。值得注意的是竞争性环境是主要的，所有制形式不必然导致竞争，私营组织也存在垄断，私营化与竞争性市场结构相比，后者才是关键。香港实施整笔拨款津助制度后，政府以购买服务的形式，彻底剥离了“划桨”的职能。剥离的基本方式是在公益领域运用招投标工具，培育多个竞争性民间主体，而不是依赖性民间主体；剥离的主要方法是快速市场化，港府的招标方式不限于公开竞投，大量运用“邀请提交建议书”和“原址扩展服务”招标办法，对每一项招标服务的评估均以同一把尺子衡量（此举虽被诟病“麦当劳式的发展”），快速推动了市场化进程，逐步形成了竞争性市场结构；为修补市场失灵，港府运用了积极补贴政策和过渡性的“定影员工”制度安排，化解和降低了快速市场化带来的部分风险。